文丨孙娟娟（河北农业大学人文学院副教授、中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员）
最近，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（下文简称《管理办法》）征求意见稿出炉，其中一条关于食用农产品的定义引发了担忧，被解读为农户或将被禁止售卖自己晾晒的干货，比如辣椒、鱼干等。
从上图可见，跟2016版对“食用农产品”的定义相比，2023版意见稿里去掉了“干燥”字样。对此，专注食物知识和信息平台的微信公号“食通社”在5月29日的推文中这样写道：
“在我国，对于食品生产的监督是仿照工业的管理模式，凡是从事食品生产的，都需要获得资质，也就是大家在食品包装上会见到的以SC开头的一长串‘生产许可证号’。这意味着生产者要符合下图中《食品生产许可管理办法》中的规定。
但食用农产品是个例外，毕竟，食用农产品不从工厂里来，而从土地、森林、草原和水里来，农民种地也不用遵循上述‘消毒、更衣’等15项要求。
以往，虽然‘干货’也可以算食品，但因为2016版《管理规定》中对食用农产品的定义中有‘干燥’一词，保留了农民自制干货销售的路子。
但新规把“干燥”这条去除，是不是农民就没法卖（干货）了？”
文章认为：“按照新的征求意见稿，以后农民自己晾晒的干货可能就不能再在市场上流通了，因为这些干货不再是‘食用农产品’，而是成为‘需要依法取得（生产）许可’的食品了。”因此，“像枸杞、红枣这类绝大多数以‘干货’形式出现在市场上的产品，根据新规，农民只能把鲜果（通过贩子）卖给有生产许可的企业，而无法自行晒干或烘干后出售。对大多数中小农户而言，要取得食品生产许可，符合那15项基本规定，无论在建厂的财力上，还是合规的能力上，都只能望而却步。换言之，新规将卡死不少原本可以通过干货获取更多收入的农民的脖子。”
果真如此吗？
《管理办法》是食品安全领域的重要规章，通过食品生产销售环节的监督检查，保证了来自田间地头的食用农产品符合我国食品安全国家标准。该《管理办法》的修订背景之一是衔接修订后的《农产品质量质量安全法》，强化食用农产品产地准出和市场准入的衔接机制，包括农户在市场销售农产品时应当符合的入市要求。因此，有必要对涉及农户利益的问题进行澄清。
首先，对于开篇提到的食用农产品范围解读，有必要澄清的是何为食用农产品以及去掉“干燥”字样的具体考量。我国物产丰富，初级农业环节的处理方法也非常多样。从定义来说，食用农产品的一个特点是即便有简单的加工处理，也没有改变其基本的自然性状和化学性质。作为概述性定义，原《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》又以列举的方式提及了分拣、去皮、剥壳等加工方式，包括干燥。法条中的“等”字还可以结合具体的场景来判断所涉食品是否为食用农产品。
农户等食用农产品生产销售者关注这个定义与列举，是因为食用农产品的销售没有许可要求，自产自销食用农产品时没有准入的监管负担。此次《管理办法》删除“干燥”这一加工方式是因为干燥技术越来越多样，包括但不限于自然干制。尤其是，蔬菜干制品、水果干制品等干制品已经被列入食品生产许可范围。实践中，判定某一食品是否是食用农产品是一个常见挑战，监管人员也会结合食品生产许可是否将其纳入监管范围来考量。对于删除“干燥”一词其实存在误读。无论是从结果导向来判断，还是对“等”字的解读，我们都可以认为，只要使用的加工方法没有改变基本的自然性状和化学性质，那么，所谓的“干货”依然符合食用农产品的判定。
其次，对于立法，征求意见环节的疑议与讨论正是开门立法所要增强的法治建设的民意基础，亦是一个普法输出的有效节点。食用农产品的销售者存在规模之差，小到个体农户，大到连锁超市，新到生鲜电商。食用农产品的自产自销历来有之，直播带货模式的发展也给这一直销带来了新的商机。从《农产品质量安全法》到《管理办法》，个体农户被纳入了食用农产品的生产经营监管范围。从既有的征求意见稿来说，食用农产品销售者的义务要求已考虑了规模差异的影响，如一般销售者和从事食用农产品批发业务的销售者之间的差别。对于修订后的一些新规定，争议的焦点是修订后的《管理办法》是否加大了农户的销售门槛和管理负担，呼吁公众参与法律修订也是为了寻求一个沟通机制，以便了解规范成因，促进监管要求更具兼顾性与操作性。
因此，后续结合征求意见稿的反馈机制与针对新修订法律的解读都可以就备受关注的立法争议给出是否采纳、如何采纳的解释说明。而且，立法中面向农户的意见征询与立法后面向农户的法律普及既保障了他们作为利益相关者的表达、参与权利，也提高了他们知法、用法能力。以承诺达标合格证为例，生产源头信息的获取与传递既是监管所需，也满足了消费者的知情选择。无论是选购安全的还是优质的食用农产品，不断增长的消费者需求促使供应链透明度的重要性日益增加。因为消费者不仅关注食品中的成分，也日益关注与食用农产品生产相关的产地环境、地理因素。鉴于此，农户自愿且自主开具承诺达标合格证会更容易迎合消费者的知情诉求。
最后，我国国情和农情一直是立法中的考虑因素之一。《农产品质量安全法》在将农户纳入监管的同时也以较轻的处罚来发挥惩戒的威慑作用并兼顾农户的发展现状，引起其规范生产经营活动。当销售食用农产品时，农户还需要关注以下三个方面的要求。
第一，根据《农产品质量安全法》，承诺达标合格证成为产地准出与销地准入的重要凭证。如上所述，虽然个体农户可以自愿选择是否开具承诺达标合格证，但是，开具该合格证可以提高其进入市场的商业机会。例如，《管理办法》要求从事连锁经营和批发业务的食用农产品销售企业优先采购附具承诺达标合格证的食用农产品。
第二，《管理办法》监管的食用农产品销售者主要是固定场所的农户，如菜场内的食用农产品入场销售者。对于摊贩类的自产自销，还要结合地方立法来了解具体要求。值得一提的是，农户也有不同规模，小的几分地，大的百亩地。这需要结合法律对不同规模主体的义务规范对号入座。
第三，对于涉及即食食用农产品的关注，实施全过程食品安全管理意在防控风险，尤其是微生物危害。例如，《即食鲜切果蔬加工卫生规范》这一食品安全国家标准面向即食鲜切果蔬企业细化了生产管理要求。对于未被纳入该规范范围的超市、餐饮、便利店等自制现售鲜切果蔬加工，《即食鲜切果蔬制作服务规范（食品经营者）》也以团体标准的方式为超市、餐饮、便利店等食品经营实体店以及通过互联网消费平台开展即食鲜切果蔬服务的企业提供了现场切分、制作、配送即食鲜切果蔬产品的行为指南。
此外，食品安全地方标准也有针对即时食品现制现售卫生规范，但排除了食用农产品的初级加工和食品现制现售的摊贩应用场景。作为经验借鉴，后续面向农户的销售规范也可以考虑发挥行业或政府指导作用，弥补当前自治自律的规范空白。例如，批发或零售市场结合销售者规模、业态、场景差异，细化相关操作要求。
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