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界面新闻编辑 | 翟瑞民
针对老楼加装电梯工作遭遇的多重困难，国家将从立法层面予以推动解决。
2023年4月24日，无障碍环境建设法草案二次审议稿提请十四届全国人大常委会第二次会议审议。草案规定，国家支持既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人等提供便利。县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施创造条件，推动既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施。
中国人民大学商法研究所所长刘俊海向界面新闻表示，从立法层面进行规定，可以进一步推进实施加装电梯工作，但是，“目前法律条款较为单薄，希望各地、各部门以造福老年人、行动不便的人为前提，细化相关规定。”刘俊海表示。
为何“加装电梯”进展缓慢？
“加装电梯”是指老旧小区（或称既有住宅）原始建筑未安装电梯，现结合楼宇结构，新安装电梯。老旧小区若建设时未预留电梯井，加装电梯一般需改变建筑原始结构，做外挂式电梯。
据住建部数据，2019年7月，我国待改造城镇老旧小区达17万个，涉及居民上亿人。还有调研显示，全国17万个老旧小区主要集中在20世纪60年代至90年代间建成。这些住宅楼由于建设标准不高，共有将近200万个单元没有电梯。
近年来，国家对既有住宅加装电梯工作多次进行部署。自2018年将“有序推进城中村、老旧小区改造、完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯”写进《政府工作报告》后，加装电梯工作已持续在全国推进。2022年《政府工作报告》再次提出，要再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施。
国家也出台了一系列相关政策，支持既有住宅加装电梯。例如，2020年3月，国务院印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》指出，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，给予资金补助，支持有条件的楼栋加装电梯等。2022年4月，国务院印发《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》指出，继续支持城镇老旧小区居民提取住房公积金用于加装电梯等自住住房改造。
2022年7月，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，推动开展老旧小区改造，有条件的加装电梯等。同年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》提出，加强城镇老旧小区改造和社区建设，补齐居住社区设施短板，完善社区人居环境。
在利好政策推动下，各地方政府积极出台适应本地情况的加装电梯规范和经费补助政策。如上海市《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯工作的若干意见》规定，政府按照加装电梯施工金额的40%予以补贴（最高不超过28万元/台）。宁波市对已完成加装且通过特种设备安全监督管理部门使用登记的，按每部20万元人民币的标准予以补助。
浙江合创律师事务所律师俞建伟向界面新闻表示，从各地规范性文件中对加装电梯提供财政补助经费的规定来看，补助经费的标准一般是5万元-25万元之间，以每台补助10万元-20万元的为多。经济比较发达城市的补助标准相对较高。
俞建伟介绍，多数地方采取定额或限额补助的做法，如“政府给予15万元/台的补助”“政府给予不超过15万元／台的补助”；也有些地方采取按建设经费的一定比例加限额补助的做法，如“政府按照电梯加装费用50%的比例给予最高不超过20万元/台的补助”。
据相关数据显示，截至到2022年12月，全国共计实现加装电梯6.1万部。但经业内专业机构测算，2022年中国旧楼加装电梯实际需求达到约350万台。
面对巨大的加装需求且政策支持下，为何“加装电梯”进展缓慢？杭州职业技术学院电梯工程技术专业负责人金新锋教授告诉界面新闻，虽然有政府资金补充，但业主所承担的部分费用还是很高。“除了前期安装费用，还有后续的运行和维护支出。”
此外，金新锋介绍，加装电梯面临的另一大阻碍是，低层楼主没有加装电梯的需求，可以协商不承担费用，“但会因采光、噪音、存有安全隐患等问题拒绝加装电梯。”
俞建伟向界面新闻介绍，民法典颁布施行前，既有住宅加装电梯难的最大症结在于，不同楼层之间的居民意见不一，难以达成共识。
“有些地方出台的规范性文件中要求相关业主一致同意，才能办理加装电梯的申请，虽然当地政府出台了给予财政补助等鼓励性政策，但能通过决议的情况非常少，导致加装电梯推进工作比较缓慢。或者虽然决议获得通过，但因为个别业主反对甚至阻挠电梯施工，也产生了一定纠纷。”俞建伟表示。
应建低层业主利益补偿机制
各地业主因加装电梯诉诸公堂的案例并不少见。界面新闻梳理中国裁判文书网多份判决书发现，不同意安装电梯的业主多是认为安装电梯的行为侵犯了其通风、采光、日照、通行或隐私等权利，对其生活造成了很大负面影响，所以要求停止施工、恢复原状、赔偿损失或支付一定的经济赔偿等。
民法典自2021年1月1日正式施行。其中第二百七十八条规定，既有住宅增设电梯的业主表决比例，即业主申请增设电梯应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。
“一般这类案件纠纷，多是业主们同意表决后（包括低层业主）因施工过程中影响采光等问题，导致低层业主不配合引起的。”俞建伟表示，法院一般是从维护多数业主的利益角度进行判决。当然，如果有业主在《既有住宅室外加装电梯代建安装合同》公式期间表示不同意安装电梯，法院也会从保障低层业主权利的角度进行判决。
“总体而言，在老旧小区既有住宅上加装电梯明显是利大于弊，而且能使得多数业主受益，符合社会的整体利益。”俞建伟建议，应进行提前征求意见与建立协商机制，所在社区居民委员会、业主委员会等组织应引导相关业主在申请加装电梯前进行民主协商。通过搭建沟通平台，引导相关业主通过友好协商、优化方案、适当补偿等途径，妥善解决利益平衡等问题。
建立低层业主利益补偿机制被业内视为关键之举。俞建伟表示，“适当补偿方面，对住一层的业主不要求出资，对住二层的业主不出资或出较少比例的费用，在今后电梯运行维护费用分担中，不使用电梯的业主一般也不需要承担维护运行费用，这样比较公平合理。”
杭州西奥电梯现代化更新有限公司副总经理范巨象对界面新闻表示，老旧住宅小区加装电梯作为保障老年人基本出行需要的民生工程，虽然有国家政策支持，尽管开展多年，效果不甚理想。加装电梯工程实施过程中，还是会出现加装电梯的住宅小区设施老旧、业主非单一、房屋结构多样、施工现场复杂、各地政策不明晰、施工单位尚不完善等问题，阻碍了这项民生工程的全面铺开，亟待相关部门共同化解。
比如费用分摊机制，范巨象建议，政府主管部门主要是各市、区房管部门或住建部门牵头，应在借鉴其他城市经验及充分调研本地加装电梯费用分摊实践经验基础上，尽快制定出台既有住宅加装电梯费用分摊的推荐或参考标准，让希望加装电梯的业主有基本的心理预期。
刘俊海谈到，法律规定不明，物业公司和开发商责任不清，产品质量缺乏配套标准设施也是阻碍加装电梯工作推进的重要原因，“良法是善治的前提，国家或地方性政府应出台相关细则。”
俞建伟也认为，当前需要通过立法或地方出台规范性文件支持，加速推进加装电梯工作。他建议，由国务院出台相应的行政法规。如果暂时有难度，可以由具有立法权的省或市人大制定地方性法规或地方政府制定规章，规范经费、申请与审批、安装与维护、法律责任等相关问题，积累经验。
经费方面，俞建伟建议，应鼓励房地产开发企业、物业服务企业、电梯制造与安装企业及社会组织积极参与，依法探索代建式、租赁式、共享电梯等商业模式，推动老旧小区住宅加装电梯工作。此外，政府可以根据住户人数适当调整资助补贴额度。另外，由于加装电梯大多是业主集资垫付形式，因此要加快政府补贴到账效率。
“应鼓励科研机构、相关企业积极参与AR展示、装配施工、绿色节能等加装电梯新材料、新技术、新方法的研究和应用，及时推广先进经验，降低项目成本，提高实施效率，优化服务质量。”俞建伟表示。
俞建伟还建议，政府有关部门可以实行集中联合审批，简化加装电梯报批与验收程序，减少对电梯安装施工与居民日常生活的影响。此外，政府及相关部门也应建立健全工作例会、专题协调、检查通报等制度，加强对加装电梯工作的统筹、指导和监督，优化条块结合的协作联动机制。
