县城新型城镇化起步,“人口流失县”如何突围?

2022年05月20日 09:26
“在未来的城镇化发展中,需要重视以县城为主体的部分,尤其是发挥县城在就近城镇化过程中吸纳人口的潜力。”

图片来源:视觉中国

记者 | 程大发

编辑 | 赵孟

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(下称《意见》),提出到2025年,以县城为重要载体的城镇化建设要取得重要进展;县城短板弱项需进一步补齐补强等。

《意见》勾勒出中国城镇化建设的新图景,有分析认为,中国县城将迎来发展的“第二春”。

值得注意的是,《意见》首次提出了“人口流失县城”的概念,并要求引导人口流失县城转型发展。与此同时,不少县城引进高端人才的消息不时见诸媒体,引发热议。

“过去十年中,我国大部分的县城都处于人口缓慢流失的状态。”首都经贸大学经济与公共管理学院教授吴康对此有长期观察,他向界面新闻介绍,根据全国第七次人口普查的数据,在已公布数据的2700余个县区中,2010年至2020年中人口出现流失的县区大概有1480个,其中,有近1200个为县和县级市。

“人口流失县”如何突围?吴康认为,“在未来的城镇化发展中,需要重视以县城为主体的部分,尤其是发挥县城在就近城镇化过程中吸纳人口的潜力。”

从城市群、都市圈回望县城

“从上世纪开始,我国的县城就是作为连接城乡之间的一级桥梁存在的。”吴康介绍,在80年代,中国的城乡二元结构差异明显,为了逐渐缩减城乡之间的发展差距,提出了以行政区中的“县”为主体的区域经济单元——县域经济。而县城往往是县域经济中的增长极。

目前,中国大部分的县城的人口规模都在20-50万,人口达到50万中等城市规模的县城则主要分布在长三角、珠三角。“整体上,大部分的县城发展并不如人意,人口收缩、活力不足的县城并不少见。”吴康说。

2006年,“十一五”规划提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,将大都市和小城镇统筹起来;“十三五”规划进一步明确,重点发展包括京津冀、长三角、珠三角、成渝在内的19个城市群。

“过去的快速城镇化,我们国家的人口主要是向城市群、都市圈,特大、超大、省会级以上的城市,以及东南沿海的城市集中。”吴康介绍,于是,近年来县城收缩、人口流失问题逐渐显现,“因此,在城市群和都市圈建设已经初见成效的时候,我们也要重视县城在城镇化中承上启下的发展(作用)。”

吴康介绍,从表面上看,人口流失最直接的解决方式就是留住人、引进人才。临近毕业季,全国各地发布了2022年的事业编岗位的拟录取名单。一些不算发达的县城引入大量名校硕士、博士的现象引发了社会讨论。

广东省和平县事业单位2022年拟引进82人,两周之后收到了800多份报名表,其中,硕士及以上学历700多名,大多来自国内外的著名高校,因“报名人数大大超过预期”,和平县还推迟了电话面试时间;江苏省滨海县2022年拟录取的170多名高校毕业生,既有来自厦门大学、武汉大学、香港中文大学等国内高校的,也有毕业于英国谢菲尔德大学、伯明翰大学等海外知名高校的。

吴康认为,县城在转型发展中,充分认识到我国人口发展的大势是很重要的。一方面,人口增速正持续下降;另一方面,人口流动迁徙进入“城—城流动”提升的阶段,城市群、都市圈及省会以上大城市成为人口的主要集聚地,相当一部分小城市都将迎来人口慢增长、微增长甚至逆增长的阶段。

但他强调,“人才当然对县城的发展是非常重要的,但人口收缩的县城也应该客观冷静,避免盲目扩张。”

引进人才只是第一步

2017年,党的十九大报告中指出:人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源,强调了实施人才强国的战略。“政策是需要传导的,像水波一样一层一层往外扩。” 上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员邓智团说。

几年后,人才引进政策扩及县城。2021年,江苏滨海县推出了“黄海明珠人才”滨海计划,《关于实施“黄海明珠人才”滨海计划的若干政策》显示,财政补贴是滨海计划中最重要的内容,最高可为创业类人才项目提供最高1亿元的综合资助;对高校毕业生则可提供最多5年内、最高每月5000元的生活补贴。此外,还将为人才租房、购房、配偶就业、子女上学等配套服务。

江苏遂昌县发布的《2022年遂昌县面向世界一流大学引进优秀毕业生公告》显示,符合首次新引进到遂昌工作的本科生、硕士研究生,可享受45万元政策奖励,博士研究生可享受75万元政策奖励。

中部县城也不甘落后。《安徽省肥东县面向部分高校引进人才公告》显示,引进人员均纳入财政全额供给,享受本县教育系统同岗位人员的工资、福利待遇等,引进人员可享受一次性安家费,发放标准为本科学历3万元,硕士研究生及以上学历5万元。

邓智团分析,名校毕业生扎堆进入县城,一方面是受疫情影响,今年毕业生就业形势严峻,大的城市岗位有限,势必会自上而下,向二三线城市及小县城流动;另一方面,城市发展和经济形式转变的影响也是不可忽视的。

2021年,十四五规划中提出:我国发展环境面临深刻复杂变化,已转向高质量发展阶段。

“所有大城市、小城市都意识到了,大规模劳动转移的现象已经结束了,人口的流动已经发生了结构性的变化,就是从低素质劳动力向高端劳动力转变。” 邓智团介绍,“首先,我国的经济发展方式已经从高速度向高质量转变了,相应地,各地也要去调整自己的发展方式;其次,在以人为核心的新型城镇化战略框架下,城市越来越重视高端企业、高端人才在城市发展中的推动作用;第三,中国的人口结构也在发生变化,在从以前的数量型人口红利向质量型人才红利转变。”

邓智团认为,县城在吸引人才上适当加大财政投入是必要的,“花钱能招到人,这是直接的收益。另外,它也可以起到一些示范效应,能吸引年轻人、媒体的关注,重新认识、评估这些城市,说不定就给城市带来了新的发展机遇。”

“但是,把人才吸引来只是第一步,留得住人才是关键。”邓智团说。

县城发展的核心是产业发展

与大城市相比,小城市在传统产业的支撑能力、人居环境品质、公共服务供给能力等方面存在明显的短板,吴康把它们称为“小城市病”。“要留住人,就要解决‘小城市病’。”吴康说,“城市公共服务的配套、基础教育、生活的便利程度、人才的发展空间和上升通道,这些都是关键。”

吴康介绍,今年被热议的几个人才引进县城,大部分还是位于长三角、珠三角地区,“这些县城还是具有区位优势、有发展潜力的。”

以滨海县为例,该县属于江苏省盐城市,滨海县地处于盐城北部,在江苏是属于发展相对落后的县城。但吴康介绍,滨海地处长三角,相比中西部一些县城,它本身的城市基础较好;而相比起长三角其他发展快速的大城市,它在房价等方面又比较友好,所以整体上有发展的潜力,吸引人才的计划能达到不错的预期效果。

但是,中国国土广大,区域差异较大,“滨海计划”政策并不一定适用于其他县城。“县城发展的核心是产业,而我国以县城为代表的中小城镇多为‘高碳型’传统业态”,因此,吴康建议,“统筹本地带动就业量较大的产业,并积极承接外部转移产业可能是一个更为现实的选择。”

吴康提到,山东曹县是近几年县域产业发展得较有特色的一个典型。曹县位于山东省的西南角,其所属地级市菏泽,在2010年以前,人均GDP一直属于山东省的倒数。随着“汉服热”等潮流的兴起,曹县迅速占领汉服生产市场,成为国内最大的汉服生产基地。2020年,阿里研究院发布的《淘宝村百强县名单》中,曹县位居第二,仅次于浙江义乌。

“它就是在互联网环境里看到了商机,然后通过一些政策引导,顺应互联网电商的潮流,成功地实现了县域经济的崛起。”吴康说,在我国人口增长逐渐达到峰值的大背景下,县城人口的流失可能会成为一个常态,因此,县城需要依据地域特点,通过挖掘优势的资源和业态,延伸和创新新业态和新产业链,培育具有特色优势、产业活力和竞争力的接替产业等方式,来破解在城镇化发展中的难题。

来源:界面新闻

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