章言该 （某金融机构宏观研究员）
近日中央发布了2022年的一号文件，全称为《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》。这是进入21世纪后第十九个指导“三农”工作的中央一号文件，也是继2018年和2021年之后，第三份聚焦于乡村振兴的中央一号文件。
乡村振兴战略，最早是在2017年9月召开的十九大上提出的。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对乡村振兴战略进行了全面部署。今年是推进乡村振兴战略的第五个年头，在战略目标、保障机制等已基本成型的背景下，和往年相比，2022年乡村振兴的重点工作更加聚焦和细化。
文件共八章、35条，可以概括为四点：第一，坚持和加强党对“三农”工作的全面领导；第二，牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线；第三，推动实现“两新”，即乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐；第四，乡村三方面重点工作，包括聚焦产业促进乡村发展、扎实稳妥推进乡村建设、突出时效改进乡村治理。
考虑到文件涉及面很广泛，分析时很难面面俱到。笔者之前做过乡村振兴的相关研究，在前期成果的基础上，重点谈谈读完文件后的三点感受。
一是，把保障粮食安全上升到前所未有的高度。民以食为天，对中国这样的人口大国而言，粮食安全的重要性不言而喻。历年的中央一号文件，多数强调了粮食安全，但明确粮食安全是需要牢牢守住的两条底线之一，应该是中央一号文件里的第一次。
文件的第一条就是“稳定全年粮食播种面积和产量”，对粮食安全党政同责的部署从2021年的“实行”扩大到“全面落实”，粮食安全责任制从2021年的“完善”升级为“严格考核”。为提高农民种粮的积极性，中央一号文件中首次把“合理保障农民种粮收益”单独作为一条来部署，各项工作中比较值得关注的是2022年要适当提高稻谷、小麦最低收购价。
为何如此重视粮食安全问题？笔者认为主要原因有二：一方面，中国人多地少，人均耕地面积只有全球平均水平的一半，长期依赖于粮食进口。官方数据显示，中国粮食进口量从2008年的4131万吨增长到2021年的1.65亿吨，同期粮食自给率从93.4%下降到80.9%，也就是说2021年中国人吃的粮食里有将近1/5是进口的。另一方面，逆全球化和地缘政治事件，让全球粮食贸易变得脆弱。以谷物进口为例，2021年中国进口的谷物中，来源于乌克兰的比例达16.4%，近日俄乌爆发战争，可能会增加中国从乌克兰进口谷物的难度。
因此，从对外依存度和全球供应链不稳定的角度看，确实有必要通过多种举措来提高国内粮食产量。
第二，2022年巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重点工作，是坚决守住不发生规模性返贫底线。中国832个国家级贫困县，主要是在2017年-2019年摘帽的，中央针对脱贫的县，从脱贫之日起设立了5年过渡期，过渡期内政策保持稳定。因此，2024年之前，做好脱贫攻坚和乡村振兴的政策衔接是“三农”重点工作之一。
2021年中央一号文件，把“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，单独作为一章，具体部署包括设立衔接过渡期（5年）、持续巩固拓展脱贫攻坚成果（守住防止规模性返贫底线）、接续推进脱贫地区乡村振兴、加强农村低收入人口常态化帮扶。
对比来看，今年中央一号文件，没有再把上文提到的有效衔接工作单独作为一章，取而代之的是“坚决守住不发生规模性返贫底线”。具体的工作，一是完善监测帮扶机制，二是促进脱贫人口持续增收，三是加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度，四是推动脱贫地区帮扶政策落地见效。
理论上说，2022年防止规模性返贫的压力应该会小于2021年。2021年是全面脱贫后的第一年，全国居民人均可支配收入同比增长9.1%，是2015年以来增长最快的一年。由于2014年到2020年，除2016年数据缺失外，贫困地区农村居民人均可支配收入增速，至少比相同年份的全国居民人均可支配收入增速高出1.5个百分点，据此推算2021年贫困地区农村居民人均可支配收入可能有两位数的增速。在农村贫困线没有提高的情况下（2011年至今都是家庭人均纯收入为2300元），从平均意义上讲，2022年有更强的抵御规模性返贫的基础。
但在前文分析中，可以发现2022年对防止规模性返贫的重视程度明显上升。笔者认为，可能原因如下：
一方面，全面脱贫完成后，发达地区企业通过捐赠、购买扶贫农产品等方式，对贫困地区的支持力度逐步减弱。
另一方面，2022年就业市场景气度可能明显降温，导致贫困地区进城务工人员的就业难度上升、收入增速放慢。
国家统计局数据显示，2020年吸纳农民工就业前三的行业分别是制造业、建筑业、居民服务和其他服务业，占农民工就业人口的比例分别为27.3%、18.3%和12.4%，合计占比近六成。出口（以制造业产品为主）和房地产投资这两大增长动能，在疫情后维持了高景气度，2021年合计同比增长13.8%，这使得2021年国内的稳就业压力整体并不大。但2022年出口和房地产投资增速同步放缓是大概率事件，一些悲观的人甚至预计两者都可能负增长。此外，服务业具有比较强的顺周期性，简单来说就是经济好的时候不一定表现好，但经济差的时候服务业通常表现低迷。疫情后服务消费恢复缓慢，在经济增速放慢的2022年，服务业大概率也难有亮眼表现。这意味着，2022年制造业、建筑业和居民服务业吸纳就业的能力可能都会受到抑制，将影响到农民工的就业和收入。
因此，有必要多措并举，来促进刚脱贫和易脱贫人口的收入能够平稳增长。
第三，更加注重客观规律，扎实稳妥推进乡村建设。乡村振兴的20字方针是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，最终目标是在2050年全面实现农业强、农村美、农民富。这些方针的落实和目标的实现，都离不开乡村的基础设施建设、人居环境整治和基本公共服务覆盖等工作。
对比2021年和2022年的中央一号文件，可以发现推进乡村建设的节奏变得更科学。2021年的定调是“大力实施”，2022年调整为“扎实稳妥推进”，其间差别不言而喻。在健全乡村建设实施机制方面，2022年中央一号文件明确指出，坚持数量服从质量，进度服从实效，求好不求快，把握乡村振兴的时度效。在一些具体的工作上，比如近年引起了较高关注和讨论的农村厕所革命，一些地方存在超前建设、同农民需求匹配率低、使用效率低下等问题。2022年中央一号文件指出“从农民实际需求出发推进农村改厕”，注重以人为本。
笔者认为，乡村建设推进节奏变化，除了对乡村振兴的认识逐步深化外，可能还和两个因素有关：
一方面，尽管乡村振兴和新型城镇化并不冲突，但在人口向城镇集聚的背景下，需要考虑乡村基础设施的使用效率。2021年中国常住人口城镇化率为63.9%，和发达国家相比还有较大提升空间。考虑到中国人多地少，加快人口从农村向城市集中，是增加乡村剩余人口人均耕地面积，进而提高生产效率和收入的重要举措。但也要看到，城镇化过程中可能会出现农村人口空心化和老龄化，日本和韩国都曾面临过这些问题。根据乡村实际情况，把握好基础设施建设和公共服务供给的节奏，能够更高效地利用资金。
另一方面，避免债务问题积聚。无论是农业还是农村基础设施，投资回报率都相对偏低，从脱贫攻坚的资金投入结构看，以政府主导的金融和财政资金为主。乡村振兴立足长远，这一战略规划的时间长达30余年，没有脱贫攻坚这么紧迫，未来在继续加大政府资源投入的同时，预计会兼顾撬动包括农村资金在内的社会资本投入，但政府主导的资金大概率还将是最主要投入，这是由农业生产效率低于工业和服务业所决定的。但当前地方财政收支压力较大，尤其是基层，加之守住不发生规模性返贫的任务迫切，地方政府可挪腾用于乡村建设的财力受限。中央定调扎实稳妥推进乡村建设，有助于规范地方政府的投融资行为，缓和当前基层政府的财政压力。
总的来说，2022年是乡村振兴战略推进的第五年，中央一号文件所明确的重点工作更聚焦，也更加科学有序。虽然短期诸如乡村建设等工作的节奏会放缓，但作为一个长达30余年的战略，以人为本、稳步推进，更能够行稳致远。
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