吴一平:建设新时代财政理论,服务构建新发展格局

2021年11月29日 09:00
上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平指出,新时代财政制度建设必须紧扣新时代社会经济发展中的重大问题展开,必须服务于全面深化改革的大局。

2021年8月17日,江苏南通,绿色环抱中的如皋市如城街道境内的“产业路”。图片来源:人民视觉

上海财经大学公共经济与管理学院教授 吴一平

中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议于2021年11月8日至11日在北京举行。在建党百年之际,党中央召开六中全会具有重要意义,全面总结党的百年奋斗重大成就和历史经验,深刻揭示了“过去我们为什么能够成功、未来我们怎样才能继续成功”。确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位,确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位,是十八大以来党和国家事业取得历史性成就的根本保障。

一、世界百年未有之大变局与新发展格局的构建

当今世界正经历百年未有之大变局。大变局之“变”,既表现为生产力层面的新一轮科技革命和产业变革,它正在成为影响全球变局和大国兴衰的重要变量;也表现为生产关系层面的经济全球化调整,它正在引发全球产业链、供应链收缩,重塑全球分工格局和治理体系。

现阶段一方面要提升国家核心竞争力,另一方面推动国家治理现代化,从经济基础与上层建筑两方面实现新时代的高质量发展,为我国未来发展赢得更长的战略机遇,为迈向全面现代化开好局。

党的十九届五中全会指出,新发展阶段是全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的阶段,提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,强调构建新发展格局必须坚定不移贯彻新发展理念,加强对各领域发展的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。

习近平总书记多次强调,要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建双循环新发展格局,是我国应对百年变局、开拓发展新局的主动调整,也是重塑我国参与国际合作和竞争新优势的战略选择,更是事关全局的系统性、深层次变革。

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出,以习近平同志为主要代表的中国共产党人,坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合,坚持毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观,深刻总结并充分运用党成立以来的历史经验,从新的实际出发,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。明确必须坚持和完善社会主义基本经济制度,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,把握新发展阶段,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,推动高质量发展,统筹发展和安全

在党的十九届四中全会勾勒的中国特色社会主义制度“图谱”中,财政制度位居重要制度系列,是国家治理的基础和重要支柱。这是因为财政制度的格局、变化和走向,历来关乎中国特色社会主义事业全局,牵动整个经济社会发展,深刻影响政府职能履行和国家治理活动运行,是将制度优势转化为国家治理效能的基础性和支撑性要素。新时代财政制度建设必须紧扣新时代社会经济发展中的重大问题展开,必须服务于全面深化改革的大局。

二、地方财政改革对于财政理论发展提出新要求

目前,我国地方财政改革与发展面临较大的挑战。

首先,全球经济环境不确定导致财政收支矛盾日益突出。新冠肺炎疫情全球大流行使百年未有之大变局加速变化,单边主义和保护主义严重冲击国际经济秩序。全球产业链供应链因不确定因素而遭受冲击,国家地区间的比较优势和发展位势不断演化,发达国家同时加强对先进制造业的前瞻性布局和以技术封锁为代表的产业竞争保护,而新兴国家凭借成本优势、加速吸引劳动密集型产业转移,产业分工进一步向技术端、成本端集中。区域出口经济在国际市场的竞争压力日益增大,增长空间受到制约。面临全球经济环境不确定性,国内企业利润及相应税收增长面临较大压力,财政增收压力和难度持续加大。

其次,大规模“减税降费”政策影响短期内财政收入。2016年全面推行“营改增”、2019年大规模“减税降费”以及呼之欲出的“房产税”等提质增效的积极财政政策,短期内将对地方财政收支带来较大影响。减税降费最为重要的改革措施是降低增值税税率和提高小规模纳税人增值税起征点,最直接的影响是减少了地方财政收入。从积极角度看,“减税降费”推进供给侧结构性改革,有利于激发市场活力完善税制结构,政策效果显现后将有力促进企业发展和经济增长。但是,产业转型需要前期投入大量财政资金,民生保障要实现高品质的生活,各方面因素加大了财政收支平衡压力。

再次,依赖土地财政影响地方财政收入可持续发展。长期以来,土地财政已经逐步成为地方政府的主要收入来源。但土地财政模式可持续发展的关键在于居民对房地产存在较大需求,这一需求动力主要来源于预期收入水平上涨。此外,土地出让收入也会受到房地产行业周期影响,具有较大的不稳定性。因此,从短期来看,土地财政对促进经济增长发挥着积极影响;从长期来看,地方政府过度依赖土地财政会加大经济波动的风险,不利于经济的长期稳定增长。

接着,地方债务风险防范难度加大。在疫情影响下,各级政府财政收入下降明显,同时还要启动大规模新基建项目,这些新基建项目的经济效益、对于周边的带动力、对于就业和税收的贡献具有不确定性。另外,很多地方政府在城市建设活动中采用成立国有控股企业的方式操作,通过政府信用担保或者直接干预从银行获得贷款,或者与民营企业合作,其中的金融风险作为隐性风险不容忽视。

最后,产业政策的引导作用有待发挥。现代产业体系建设缺少“拳头产品”,不论是“大而强”的优势产业群建设,还是“小而精”的核心企业群培育竞争力不强,亟待顺应形势进一步谋深做实产业链和生态圈建设。平台经济整体能级和竞争实力不强,短时间里难以摆脱对政策和土地要素依赖。在项目招引方面,大项目好项目支撑不足,条块之间、上下之间对招商项目的评估决策、要素保障等方面缺少有效的联动协作机制,项目落地难问题较为突出。

为了解决目前出现的财政困境难题,需要准确把握新发展阶段与现代化的关系,切实发挥财政在巩固全面建成小康社会成果中的作用,努力为全面建设社会主义现代化作出应有贡献。构建新发展格局的关键在于畅通的经济循环,优势所在是巨大的国内市场,核心竞争力在于全球要素集聚能力。

为了加快推进双循环新发展格局的形成,我们应将财政工作放在构建新发展格局的大局中去谋划、部署、推进,以财政改革发展的实际行动,解决财政体制和政策实施过程中存在的痛点和堵点,推动经济社会高质量发展。

三、新时代财政理论发展的新方向

从本质上来说,财政工作需要得到与时俱进的财政理论指导,财政理论也需要不断发现财政实际工作中的新问题并根据新发现对理论进行完善,形成“财政理论——财政工作”相互补充相互指导的新局面。具体而言,财政理论可以从以下两个领域加以推进:

首先,政府与市场的关系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对于新发展格局中的政府与市场关系做了详细阐述:坚持和完善社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合。因此,随着中国经济发展进入高质量阶段,在更高水平的改革开放推动下,市场与政府向有效和有为的状态迈进,最终两者实现有机结合。该建议进一步明确指出:激发各类市场主体活力、完善宏观经济治理、建立现代财税金融体制、建设高标准市场体系、加快转变政府职能。这为新发展格局下政府与市场关系构建指明了方向,并且对于如何建立有效市场、有为政府和实现两者有机结合提出了明确答案。

在这里,我们仅就其中涉及的产业政策设计稍作探讨。第一,产业政策适时调整较为缓慢,难以适应新经济和新业态发展的需求。长期以来实施以行政选择和优惠政策为主的产业政策,早期在促进经济增长和产业结构调整方面发挥的积极影响不容否认。但是,直接干预市场、限制竞争的产业政策存在的弊端越来越凸显。一些地方用传统产业政策手段发展新兴产业,造成新兴行业产能急剧扩张,出现新的产能过剩苗头。第二,产业政策存在碎片化、不均衡、缺乏精细化。产业支持政策碎片化严重,各部门政策不统一、不协调。产业支持政策缺乏针对性、政策精细化程度不够。其中,补贴、税收优惠、后补助、政府采购、产业投资基金等产业政策工具都有其适用性和局限性,因而有效的产业政策必然是各种产业政策工具的有机组合。产业政策对共性关键技术创新的支持力度相对偏小,削弱了产业发展的“软性公共基础设施”。第三,统筹性和精准型的人才政策体系有待完善,阻碍了差异化的区域人才高地形成。各地人才政策与区域重点发展产业缺乏匹配度,盲目引进院士等高端人才。各地人才政策设计忽视了人才的合理梯次布局,高中低端人才需要形成合理结构才能促进产业快速发展。人才支持体系相对缺乏,难以满足人才多元化的需求。缺乏区域间协同发展的资源共享政策,导致创新要素跨区域流动不畅。针对新时代经济发展中出现的新问题,特别是涉及到区域一体化、科技创新中心建设、自贸港建设等重大国家战略问题,这些新问题与财政理论密切相关,同时又涉及多个学科知识,我们需要对这些问题进行实时跟踪,擅于发现新问题、研究新问题、解决新问题,在研究和解决问题的同时也增加了自身的知识储备,进而将自己培养成为一名具备跨学科理论知识的科研人员。

其次,财政监督。2015年11月,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议,首次提出“供给侧结构性改革”,为了更好地推进供给侧结构性改革,今后一个时期,中国将继续实施积极的财政政策、并加大力度。积极财政政策在支持供给侧结构性改革的过程中面临着一定的困难。地方政府的核心功能是为社会提供公共产品与服务。资源配置具有高效率时,财政支出能够成为经济发展的重要驱动力,同时也是生活质量的重要决定因素。如果地方政府更加关注自身利益的话,这将会创造出一种激励,它将促使公共财政资金偏离社会最优水平。这样以来,这种偏离效应在相当大程度上降低财政政策的执行效果,进而制约经济增长速度和质量。党的十九大报告强调了建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理的重要性。因此,加强财政监督体制建设尤其是财政支出监督体制是现阶段财政体制改革的重要任务之一。

财政监督是国家治理的重要基础,直接决定着国家治理绩效。尤其在大国治理中,多级政府体制如果没有良好的财政支出监督体制做支撑,很难实现国家良治。表面上看,财政监督体制是处理不同层级政府和不同政府部门之间监督权力配置问题,以最大化政府组织效率为目标。但实际上,财政监督体制是以正确处理政府与市场、公权与私权关系为前提,所以财政监督体制首先是界定政府和公权力边界。如果一国财政体制安排不是以此为起点,即使组织效率再高,也难以实现财政制度现代化和社会福利最大化。

就中国而言,作为一个转型中的大国经济,财政体制既吸引着国际学术界兴趣,也备受国内学术界重视。尤其是中国1994年推行的分税体制改革,引起了国内外学术界持续关注。现有研究指出,中国分权体制与财政联邦理论是一致的,具有维护市场发展,激励地方政府发展经济的作用。在这种体制下,地方政府不断突破预算约束,并选择性配置公共资源。关于财政体制的文献都是从政府激励的角度来展开研究的,而忽视了政府约束及财政监督这一重要问题。仅有对地方政府的激励机制,而缺乏对它们的约束机制,这难以形成一套有利于经济长期增长的财政体制。因此,财政监督体制的重要性将成为财政理论界有待深入研究的一个重要领域。

我们党对于监督工作长期关注,积极探索长期执政条件下自我监督的有效途径。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全力推进全面从严治党这场伟大自我革命,坚持不懈加强、改进党的监督,有力回答了如何跳出“历史周期率”的“窑洞之问”,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供了强有力的制度保障。邓小平同志指出,我们党经历过多次错误,但是我们每一次都依靠党而不是离开党纠正了自己的错误。习近平总书记指出,对我们党来说,外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。当前,财政监督应成为财政理论的重要组成部分,在理论推进过程中应该关注三个问题:财政监督的关键问题及影响因素;财政监督体系的约束效应;财政监督的新型治理机制。

作为一名从事财政理论和政策研究的科研工作者,我们要全面系统学习领会全会精神内涵,从党的百年奋斗的重大成就和历史经验中汲取智慧,为建设有中国特色的财政理论体系而努力奋斗,将新时代财政理论的构建和完善工作放在服务构建新发展格局中谋划,更好发挥财政理论和政策在推动高质量发展中的作用。

来源:界面新闻

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