【专访】WTO首位中国籍律师高树超:从“规则遵从者”到“规则塑造者”

2021年11月22日 11:31
“在WTO,中国应该扮演一个积极参与者乃至引领者的角色。有很多议题避而不谈是不行的,你不谈就等于把这个规则制定权拱手让给别人。”

021年11月9日 ,上海,第四届进博会,国展中心北馆举行“对外开放里程碑 合作共赢新篇章——中国加入世界贸易组织20周年专题展”。来源:人民视觉

采写丨闫桂花

20年前的11月10日,随着世界贸易组织(WTO)第四届部长级会议主席卡迈勒手中一记木槌落下,中国15年的艰难“扣关”终于成功——中国入世请求被批准并于1个月后正式成为WTO第143个成员国。入世,作为中国改革开放最重要的一个里程碑事件,在后来的20年间,一直在塑造中国和全球的经贸关系和互动态势。

从2001年到2020年,中国的出口增加了870%,进口增加了740%。货物贸易量从全球第六跃升为第一,服务业贸易也从全球第11位跳至第二位。WTO原副总干事、商务部原副部长易小准在近期讲话中称,中国既是多边贸易体制最大的受益者,也是其最大的贡献者。

当然,20年间,全球格局沧海桑田。今日世界,WTO已跌落全球化神坛,疫情和科技加速了经贸变革,逆全球化和“内向化”泛涌,中美等大国关系重构……

在新的历史时点,中国与全球各国的经贸关系,面临一系列新的挑战和疑问:20年来,我们是如何融入全球最大的多边贸易体制的?在未来,中国应该如何应对各种新的区域自由贸易协定的崛起,如何回应欧美等国的批评和质疑?入世后的下一个大动作——申请加入被视为当前最高级别的自贸组织CPTPP(全面与进步跨太平洋伙伴关系协定),是否真的存在难以逾越的障碍?……

带着这些问题,界面新闻专访了WTO学者、新加坡管理大学法学院高树超教授。他是WTO秘书处的首位中国籍律师,先后在上诉机构秘书处和服务贸易司认职。他在中、美、英三国分别获得法学学士、硕士及博士学位,并在多个国家和地区任教,为多个国际组织和政府担任顾问。国际化的学术和从业背景也让他得以站在更超脱、更理性和务实的角度看待WTO及中国在其中的角色。

在访谈中,高树超首先回忆了他亲身感受到的入世之初全世界对中国抱以的巨大期望和友好氛围。在他看来,过去20年,在关税、非关税壁垒等方面,中国完全履行了、有些甚至超出了WTO的承诺。

而在当前这个不平静的时代,国际社会普遍低估了WTO的作用,WTO仍然是无法替代的。另外,他援引了他对CPTPP的最新研究认为,从细则看,国企问题、数据信息本地化等并不构成中国加入CPTPP的障碍——事实上,“CPTPP的相关条款并没有相对入世承诺做出更多的要求。”

高树超也是最早敏锐地定义中国在WTO的角色从“规则遵从者”到“规则撼动者”再到“规则塑造者”的学者之一。他说,从对关键问题避而不谈,到现在主动加入谈判,再到习近平主席最新表态愿意就国企问题、补贴问题等进行谈判,中国的态度有着明显的演进过程。展望未来,他期望中国能在多边贸易体制中发挥“规则引领者”的作用,而深化改革开放,就应该继续“融入国际市场,遵循国际规则”。

以下是界面新闻整理的对话实录,经作者审校。

 

界面新闻:您的第一份工作就在WTO的上诉机构秘书处,当时是中国入世第二年。想请您回忆下,当时在WTO工作是个什么样的氛围?您个人有哪些感受?

高树超:我是2002年8月份到的WTO,当时中国刚刚入世。WTO有个规定,你要在秘书处工作,就必须是WTO成员国的公民,所以我很荣幸,成为第二个在WTO工作的中国员工、第一个在WTO工作的中国律师。

去工作之后,我感觉大家对中国人很友好,因为中国是新成员,大家普遍抱有很大的期望,期望中国能在WTO发挥更大的作用。

当时我还在北京WTO中心做兼职顾问,所以当时北京WTO中心就委托我代他们去拜访当时的总干事素帕猜博士。素帕猜博士对中国很感兴趣,问了我很多问题。当时中国驻WTO的使团也是刚刚入驻,第一任大使孙振宇大使也要求大家积极参与WTO的各种交流和活动。

总的感觉就是大家对中国态度比较友好,同时对中国抱有很大的期待。事实也证明了,过去20年,中国基本上满足了大家对中国的期望,现在中国已经是WTO举足轻重的一员。

界面新闻:当时世界对中国的期待,主要体现在哪些方面?

高树超:主要是期望中国能很好地履行入世时的一些义务;另一个方面,也期望中国在WTO能够发挥其跟当时的贸易量相匹配的一个作用。入世前中国的贸易量是全世界第六,但因为不是WTO成员,很多时候沟通不畅。

现在,可以说,中国已经逐渐在WTO发挥比较重要的作用。印象比较深的是2005年在香港召开的WTO部长会议。当时我正好在香港大学工作,亲身参与了WTO一些活动。WTO部长会议在湾仔中心开,我们跟国际可持续发展贸易中心一起搞了一个WTO研讨会,当时几百人参加,而WTO会议正好在隔壁。所以当时亲身感受到,中国在WTO发挥着很重要的作用。

说实话,在香港的那次部长会议上,一开始因为很多国家存在分歧,达成协议的难度很高;但当时中国的外交官们充分发挥了他们的作用,在不同国家之间牵线搭桥,最后,香港部长会议可以说是达成了一个大家都比较满意的较好的结果。跟前一届在墨西哥坎昆举行的、可以说是完全失败的部长级会议对比,香港会议还是达成了一些具体的成果,这跟中国在中间起到的作用密不可分。

界面新闻:也就是说,无论是推动全球贸易方面,还是发挥WTO大国成员作用方面,中国确实满足了世界对我们的期待。那么,履行WTO义务方面呢?您认为,中国兑现入世承诺了吗?

高树超:这个问题要全面来看。现在国际上确实对中国有不少批评,但这个批评,就我个人感觉,并不是一个全面的评价,因为中国入世时的承诺本身就分几大类。

第一类是市场准入。这方面主要就是降关税。今年10月底中国商务部部长王文涛在世贸组织第八次对中国贸易政策审议的发言中说,中国完全履行了WTO的承诺。至少在降关税这个层面,我是完全同意他的。自加入WTO后,中国无论是农产品关税还是工业品关税等,都在降,有些甚至还超出了WTO的承诺。比如去年中国自主决定降低了汽车关税,先是降到20%,后来降到了15%,而按照 WTO 的承诺降到25%即可。实际上,国际一些WTO权威人士,也都表达了类似的评价,比如前WTO总干事拉米在入世十周年之际就给中国打出了A+的分数,所以,很多人对中国履行承诺的成果也是非常认可的。

第二类是非关税壁垒方面。我认为,中国在这方面也兑现了承诺。特别值得一提的是,最近几年谈得比较多的一个词——负面清单。从2013年国内开始搞自贸试验区,然后从上海铺开到全国,现在全国21个自贸试验区。可以看到,自贸区负面清单刚开始比较长,后来越来越短。从对外资开放的角度来讲,其实也是超出了中国在WTO的承诺。

第三类WTO的要求是所谓的“良好治理”,也就是good governance。这些规则包括透明度规则、依法行政的一些规定,总体来讲,中国也是做得比较好的。从透明度来说,比2001年之前是有提升的。2001年之前中国很多内部文件,一般人都是看不到的,但现在相关规定在网上就很容易获取。WTO要求成员国有一个专门的机构去提供这些有关贸易、投资方面的法律法规,中国也是基本做到了。

另一方面,在依法行政这块,这些年也有很大提高。比如,如果你在外商投资过程中遇到了一些问题,那么你可以向政府申诉、向法院起诉。包括外方谈得比较多的问题,比如前几年贸易摩擦中,美国提出中国强迫技术转让的问题,而新的《外商投资法》之后,这个问题其实也已经得到了解决。所以,这方面做得也是比较好的。

不过,不时也会有一些问题,比如最近中国对一些行业,包括互联网电商、教培、游戏等进行整顿和治理,在国际上就引发了一些疑虑。按照WTO和入世议定书的透明度和依法行政原则,一些国家的利害相关方可能会要求一个听取意见的机会。

界面新闻:这些年国际社会对WTO质疑的声音也非常大,而且随着区域贸易协定的蓬勃推进——截至2016年6月,所有 WTO 成员国均参与缔结了某种形式的区域贸易协定,WTO的作用似乎也越来越弱化了。国内也有类似的疑虑。您怎么看?

高树超:这个问题要分几个方面。首先,现在国际上对WTO有很多质疑的声音,主要原因就是,WTO的多哈回合谈判20年来一直是止步不前。多哈回合谈判跟中国入世同时启动,一开始被赋予很大的期待,但后来因为发达国家和发展中国家之间分歧太大,一直没有能够谈完。因为没有谈完,很多发达国家比较关注的一些新议题,比如说电子商务的规制问题、贸易和竞争规则问题、国际规制问题,这些都没有办法拿到WTO来谈。他们认为,WTO的规则太老化了,已经不能够适应新的现实。这是他们对WTO最主要的质疑。

中国对WTO也有疑虑。比如前几年美国特朗普政府对中国滥加关税,明显违反了WTO规则,但WTO似乎也没能起到什么作用。所以大家对WTO作用的信心有很大减弱。

另外,最近这些年自贸协定越来越多,尤其是一些大型的自贸协定,比如CPTPP、RCEP(《区域全面经济伙伴关系协定》)等要么已经实施,要么将要实施。很多人也会觉得,有了这些大型协定,WTO的作用就会被架空。

这些疑虑有他们的原因,但我个人是不同意的。我认为,WTO的作用是无法替代的。

要谈WTO的作用,首先要从贸易量谈。全世界虽然有那么多大型自贸协定,但WTO是唯一一个中美欧三大巨头都参加了的协定,中美欧三家的贸易量也是全世界最大的,所以大量的贸易其实还是在WTO提供的框架范围之内。

另外,WTO前总干事阿泽维多曾对WTO的作用做过这样一个形象的比喻,他说WTO就像空气,平时你感觉不到它的存在,但一旦失去了空气,你就会知道它有多么重要。WTO也是如此,确实平常你感觉不到它发挥什么作用,但是一出问题了,比如有的国家不遵守他们的规则了,或者说世界遇到什么困难,比如像疫情等等,这时候你能感觉到WTO才真正开始发挥它的作用。

所以总体来讲,WTO还是在发挥相当多的作用。11月29日,WTO将举行第12届部长级会议,现在还有很多谈判仍在进行,其中包括美国牵头的电子商务问题的谈判,中国牵头的贸易投资便利化谈判,还有其他如环保问题的谈判、疫苗问题谈判等,WTO都在发挥相当大的作用。

所以我觉得,很多人质疑WTO,只是因为对WTO的作用不了解。

界面新闻:除此之外,您也曾经撰文指出,实际上很多区域协议的争端解决机制还是依赖WTO的争端解决机制。

高树超:对。

界面新闻:2019年,WTO发生创立以来最严重危机,其最重要的功能之一——争端解决上诉机构正式停摆。原因是美国籍法官托马斯·格雷厄姆届满卸任后,美国拒绝提名,使得机构无法达到最低三人的议事和审查人数。美国为什么要这样做?

高树超:这个问题比较复杂。美国贸易代表办公室(USTR)去年发了一个关于上诉机构的报告,总共174页,把他们认为的上诉机构的问题都写在里面了。

我总结了一下,他们认为的问题主要分为三块。第一块是纯程序性问题。比如他们认为,上诉机构审案子时间太长。因为按照WTO的争端解决备忘录,也叫DSU,上诉机构应该在90天内完成案子的审理,但实际审理时间经常超过90天,比如有时候上诉机构成员任期已满,但案子没审完,该成员会留下来继续把案子做完。这是程序性问题,比较好解决。

第二个是实质性问题。美国认为上诉机构在很多案子中的判决是不对的,甚至按照美国的说法,是违反了WTO的明文条约规定。比如涉及到中国的有关补贴的案子中,所谓的公共机构认定的问题,一旦上诉机构在某个案子中支持了中国的观点,就是认为公共机构不能看它的所有者是谁,而要看它有没有执行一些政府的特有功能,美国就会认为,上诉机构越权了,它没有权利做这样的决定。美国认为他们主张的所有制决定的方法是对的。还有像反倾销之类的案子当中,涉及的一些比如“归零”等技术性问题,美国也认为上诉机构判错了。

另外还有一个系统性的问题。比如,上诉机构在很多案子中认为,应当遵守以前的判例式的判决,但美国认为,WTO其实没有这样一个遵循先例的机制。

基于这些不满,美国为了改变这种状态,就通过不同意上诉机构成员任命或者继任来施加阻力。WTO上诉机构成员一般任期4年,成员期满后可以给予第二个任期,或者另选他人担任。但在准备启动遴选程序的时候,美国就直接表态不同意,导致遴选程序无法启动。这就是上诉机构会陷入瘫痪的原因。

界面新闻:近年来关于WTO改革的呼声也很高。主要涉及哪些议题,哪些是比较关注的?

高树超:上诉机构是一个方面,主要是因为美国一直在推,所以它比较关注,这也是很现实的问题。

还有一个比较受关注的,是针对中国的很多问题,比如国企、补贴等方面的规则。欧美国家认为,现有的规则不能够处理他们认为的中国特有体制所带来的一系列问题,需要对其进行细化,或者加强规制。

然后还有一部分议题是有关新规则的,比如说像电子商务的问题,此外还有一些程序性的议题。

界面新闻:您之前曾撰文称,中国在WTO的角色已经从rule taker变成rule shaker ,然后可能变成rule maker。您认为中国应该在WTO及WTO改革中扮演什么样的角色?

高树超:我那个文章是10年前发表的,后来的发展基本上就是证实了这么一个判断,就是说中国确实是在WTO起到越来越多的制定规则的作用。

那么现在中国应该扮演什么角色?我觉得中国应该扮演一个积极参与者乃至引领者的角色。有很多议题避而不谈是不行的,你不谈就等于把这个规则制定权拱手让给别人。

其实,也可以看出,中国这几年的策略已经有了相当大的改变。比如2017年年底,WTO在阿根廷的布宜诺斯艾利斯开部长会议,当时我也在布宜诺斯艾利斯。该会议的几大成果就是发了几个联合部长宣言,其中就有美国牵头的电子商务问题。当时美国拉拢了70多个国家,但中国没有参与。因为中国传统上对电子商务谈判是有疑虑的,因为涉及到信息自由流动问题、禁止出本地化问题,跟国内一直以来的法律法规都是有冲突的,所以当时中国没有参加美国牵头的这个联合宣言。

但是到了2019年1月份,在达沃斯世界经济论坛上,美国正式决定启动这个谈判的时候,中国在最后时刻还是决定加入了谈判。我觉得这就是一个很大的进步。中国已经意识到了不加入谈判,自己就只能被边缘化。反面的案例就是印度,它在WTO现在基本上是什么都不参加,但谁提什么东西都要反对,变成了一个反对专业户,专门来搅局的。

中国的作用就跟印度和巴西等不一样,中国基本上是摆明自己的立场,就是说有些问题我们可以谈,有些问题我们是不希望改,但是如果你硬要改的话,那么我们也可以进行考虑。可以看到,这几年中国的立场在很多问题上其实都有一个演进的过程。

比如关于国企谈判和补贴谈判。2018年,商务部曾经发了两个文件,一个是中国在WTO谈判历程,还有一个是中国的正式建议。这两个文件基本都表示,不谈上面提到的这两个问题,因为如果谈,就是要对中国的经济制度进行分析。但是,到了现在,说实话,这两个问题你谈也得谈,不谈也得谈,因为美欧、日本、加拿大、澳洲等联合了一大批WTO成员国,实际上已经在WTO开始谈了。如果不谈的话,你就会把自己边缘化,丧失规则制定的主导权,所以,我的建议也是,应该去谈,看看他们谈什么东西,然后看看双方有没有一个利益的交汇点,有没有一个能够达成的一个双方都能够接受的方案。这可能也是一个解决问题比较好的做法。

国家主席习近平在11月初的进博会上讲话时也提到,中国愿意就国企问题、补贴问题等进行谈判。而我们以前都是不谈这个问题的,习主席提到愿意谈这个问题,就说明这两个问题不再像以前一样是禁区,而是可以谈的了。

界面新闻:国企问题一直是中国在WTO受关注的议题。中国现在已经申请加入CPTPP,这个问题会不会成为一个很大的障碍,这个障碍能跨过去吗?

高树超:细看规则,你就会发现,CPTPP的障碍其实并不大。我们最近一篇文章就专门对CPTPP做了研究(文章还没有发表)。我们发现,其实 CPTPP的规则跟中国入世的规则比起来,只能说是难度差不多,不能说相比中国入世时候的规则有很多的改变或者加强。而且CPTPP也允许有例外或者延缓实施。

界面新闻:这个观点比较新鲜。CPTPP一般被认为是目前贸易协定中要求最高、规格最高、最先进的一个协定了。您能否把CPTPP跟WTO对比一下,具体谈谈相关的要求。

高树超:关于国企,CPTPP的相关条款并没有相对入世承诺做出更多的要求。入世的一些承诺,比如市场的价格要由市场来决定,政府不能干预的等等,这些跟CPTPP都是一致的。

另外,CPTPP有一个改变,就是规定只要是国有企业,就必须遵循一系列的规则。但这个其实跟国内现在改革方向基本是一致的,就是说,尽管政府有所有权,但并不代表在竞争中就有垄断权或特殊的权利等,所以,从这个角度讲,我认为其实没有太大的冲突。

还有一个关注比较大的地方,是CPTPP有关电子商务规则的问题。CPTPP规定必须允许信息跨境自由流动,必须禁止数据本地化等,看上去似乎差距很大,但其实不全然。

上个月(10月)发改委邀请国际货币基金组织专门做了个workshop,谈CPTPP的有关要求。当时国际货币基金组织就邀请我讲电子商务的问题。我跟发改委的官员讲,电子商务这一章看似要求很高,但其实它是允许有各种例外的,比如允许你出于公共政策或者保护国家安全的需要,来援引例外条款。

谈到数据信息自由流动,大家可能觉得,这意味着所有信息都要跨境自由流动,其实这完全是对CPTPP的误解,因为它的条款明确说明,只有你协定之下同意开放的一些领域,你才有义务要允许它信息自由流动。如果某些领域的信息不想让其自由流动,那就完全可以不纳入到你开放的范围之内。

还有一个,数据本地化也面临比较多的质疑。如果仔细看相关规定,它涉及几个方面,一方面是基础信息设施提供者,他们的信息必须本地化,但这个问题完全可以援引国家安全方面的规定来进行处理;还有一个忧虑比较多的领域,是金融服务领域,像人民银行有一些规定,涉及有关金融方面的要求本地化,主要为了满足金融监管的需要。对于这一条,其实CCTPP是根本不涵盖的,因为CPTPP整个电子商务这一章,本就把金融服务分割出来了,就是说它不包含在电子商务的范围之内。因为当时谈判的时候,美联储本身对金融规制也是比较敏感,所以要求美国政府在谈判的时候不要把金融服务纳入到里面。

所以,如果你看这些具体的规定,就会发现,外行看热闹,内行看门道。

让比较内行的人来看这些具体的规定,就会发现,阻力其实并不是像国人所忧虑的那么大,双方之间的分歧要比很多人想的要小得多。而最大的阻碍,可能来自政治方面,因为要加入CPTPP需要得到所有现有签署国的同意。

界面新闻:能不能用一句话来总结,中国加入WTO20年最主要的收获?

高树超:只有融入国际市场,遵循国际规则,才能够对自己的经济发展有一个比较积极的促进作用。希望中国能够继续这种势头,不走回头路。

来源:界面新闻

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