2021年10月24日晚，中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下称《意见》），被称为“双碳”顶层设计文件。
《意见》指出，实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则，并提出了五个方面的主要目标：构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平和提升生态系统碳汇能力。
“在目前双碳目标推进的过程中，正缺乏一个整合统领的政策。作为顶层设计文件，它的重要性和指导意义毋庸置疑。”中国社会科学院可持续发展研究中心副主任陈迎对界面新闻表示。
2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上向国际社会作出“中国将力争2030年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺；今年5月，中央层面成立了碳达峰碳中和工作领导小组；10月12日，习近平在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会的主旨讲话中称，为推动实现碳达峰、碳中和目标，中国将陆续发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施，构建起碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。
国家发展改革委负责人认为，中共中央、国务院此次印发的《意见》在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中作为“1”发挥着统领作用，将与2030年前碳达峰行动方案共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。“N”则包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。
《意见》本身也提出了三个年份的目标。
到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升。单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%；单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消费比重达到20%左右；森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米，为实现碳达峰、碳中和奠定坚实基础。
到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。
到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。
区域协调发展，资源依赖型城市需要产业转型
《意见》指出，要将碳达峰、碳中和目标全面融入经济社会发展中长期规划，优化绿色低碳发展区域布局，持续优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护新格局。
中国幅员辽阔，区域发展差异大，如何构建有利于双碳的空间格局值得关注。中国社会科学院可持续发展研究中心副主任陈迎在接受界面新闻采访时提到，以往谈到双碳都是从部门的角度去考虑问题，例如能源、建筑、交通，但区域维度同样重要。要考虑到不同地区的发展状况和资源禀赋，不能所有的地方都用同一个标准。
“不一定是每一个城市单独完成双碳目标，有的城市本身就没有碳汇，可以通过区域协调发展，实现碳中和。”陈迎在接受界面新闻采访时说道。
罗兰贝格全球高级合伙人许季刚在接受界面新闻采访时同样提到，在城市层面谈碳中和是一个伪命题，因为污染地未必是消费地。
双碳目标的达成需在全国范围内进行统筹，对于资源依赖型的城市，例如作为煤炭资源供应大省的山西，需要面临地方产业的转型。
“以传统能源作为经济支柱的资源依赖型城市，会有一个更长的转型期。”许季刚在界面新闻采访时说。
调整三大产业结构，涵盖衣食住行
《意见》对三大产业也提出了升级优化的指导，以节能降碳为导向，修订产业结构调整指导目录。其中指出要加快推进农业绿色发展，促进农业固碳增效。制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。加快推进工业领域低碳工艺革新和数字化转型。加快商贸流通、信息服务等绿色转型，提升服务业低碳发展水平等。
《意见》提出，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量，大幅提升能源利用效率。目前，中国能耗占比最大的是第二产业。“如果使用了能耗指标，但同时又产生不了效益，这样的产业就得淘汰。”陈迎在接受界面新闻采访时说道。第二产业在转型升级的过程中，需不断提高低碳技术，进行工艺上的改造，例如用绿色能源进行生产、通过工艺改造降低能耗等。
农业作为第一产业，目前占中国GDP的比重较低，但是人民生活的重要组成部分，同时粮食安全是社会稳定的根基。农业也在排放温室气体，例如水稻业和养殖业会排放大量的甲烷。农业的减排责任，不仅要高效利用水土资源，更要节能减排提升效益。
第三产业覆盖范围广泛，但“许多第三产业的能耗，最后都与建筑业的终端消费相关。如商场、教育、餐饮，都是在房子里完成。”陈迎在接受界面新闻采访时说道。《意见》中指出，要大力发展节能减碳建筑，加快优化建筑用能结构，推动建筑用能电气化和低碳化。
交通运输是不同产业之间的联通管道，同时涵盖人们的日常出行。《意见》提出加快推进低碳交通运输体系建设，提高铁路、水路在综合运输中的承运比重，引导客运企业规模化、集约化经营。加快发展绿色物流，整合运输资源，提高利用效率。
例如人们在搭乘飞机的过程中会产生大量碳排放，许季刚介绍，欧洲航空公司会通过购买自带CCER（核证自愿减排量）的生物燃油，抵扣产生的碳排放。他表示，服务业实现碳中和有多种方式。国内航空公司如东航、川航今年也试验飞行了首个碳中和航班。今年即将开始的电商购物节“双11”，也将冲销量的主题转变为绿色消费、绿色物流。
另外，《意见》提出要提高对外开放绿色低碳发展水平，完善出口政策，严格管理高耗能高排放产品出口。积极扩大绿色低碳产品、节能环保服务、环境服务等进口。持续优化贸易结构，大力发展高质量、高技术、高附加值绿色产品贸易。
在生产、贸易全球化的背景下，国际贸易面临部分地区加强碳税管控的风险。今年，欧盟通过了建立“碳边境调整机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的决议，之后将对欧盟进口的部分商品征收碳关税。
许季刚在接受界面新闻采访时表示，企业将高耗能的产业转移海外只是权宜之计，“根本上还是要降低产品的碳足迹，才能提高国际贸易中的竞争力。”
加强低碳技术研究，健全制度建设
《意见》提出，加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用，强化基础研究和前沿技术布局。推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、可控核聚变、零碳工业流程再造等低碳前沿技术攻关。培育一批节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台。
除此之外，需提升统计监测能力、完善标准计量体系和健全法律法规。促进技术水平的提升和相关机制的完善，为产业转型升级和国际间贸易往来提供保障。
另外《意见》提出，要扩大绿色低碳产品供给和消费，倡导绿色低碳生活方式。把绿色低碳发展纳入国民教育体系。
要巩固生态系统碳汇能力和提升生态系统碳汇增量。保护生态环境、提升耕地质量不仅可以促进可持续发展，也可以推进加快碳中和目标的实现，发挥现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等的固碳作用。
自双碳目标提出以来，一系列政策文件陆续出台。
2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，强调了生态文明建设的重要性。10月12日，习近平在COP15会议上提出中国正加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，加强生物多样性保护。
10月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，促进区域和城市群绿色发展；国家发展改革委等五部门联合印发《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，加快重点领域节能降碳步伐。10月25日，生态环境部发布《关于做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作的通知》，要求做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作。
随着本次“双碳”顶层设计文件的发布，碳达峰碳中和的“1+N”政策体系也将不断完善。
