【专访】能源基金会CEO邹骥:碳市场必须打破碳金融禁区

2021年07月16日 09:48
全国碳市场事关全新的增长逻辑。

图片来源:视觉中国

记者 | 庄键

7月16日,全国碳市场正式上线交易,以市场机制控制和减少温室气体排放。 

中国碳市场覆盖排放量超过40亿吨,有望成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。

近日,界面新闻就全国碳市场启动交易等话题专访了能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥。

邹骥在经济发展、能源、环境与气候变化战略与政策综合决策相关领域深耕多年,曾担任发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任,并作为中国政府代表团成员参与了联合国气候谈判。

以下为此次访谈实录,刊发时有所删节。

界面新闻:在中国实现碳达峰碳中和的进程中,全国碳市场将发挥怎样的作用?

邹骥:全国碳市场事关全新的增长逻辑,这个逻辑由四部分组成。

首先,国家要设定强有力的、不断趋紧的碳减排目标,且是一个碳排放的绝对量目标。这个过程本质上是在划定碳资产的规模有多大。

第二部分是如何分配这些碳资产。碳资产最终要分配到市场主体,即企业。它的分配方式可以是行政化或市场化,具体的方法可以在实践中摸索。所分配的碳资产既是减排责任,也是一种产权。

接着就是交易,它可以分两大类,一类是量大面广的排放源,可以用征收碳税的方式去解决。

另一类是面向规模以上企业,它们的碳排放数据比较容易监测,可以通过全国碳市场来管理。例如,现在中国每年碳排放量约为100亿吨,其中的一半未来将由碳市场进行管理。通过碳市场上的碳配额交易,最终会发现碳价。

形成碳价之后,就进入到逻辑的最后一个部分。企业和投资者会了解到碳价和实际减排成本之间的差额。

当减排成本低于碳价时,他们会选择在减排行为上进行投资,因为减排行为已变得有利可图。减排成本和碳价之间的差额就是利润,它会吸引源源不断的投资。有投资就会有技术创新,这时整个经济转型就开始了。

现在需要做的,就是要建立起这样一套机制。

界面新闻:2017年底,当全国碳市场体系完成总体设计并正式启动时,您曾经用“启动可喜,去路犹长”来评价这一进展。在全国碳市场即将启动交易的现在,您对这项新进展又有怎样的评价?

邹骥:全国碳市场交易开始,这肯定是好的开端。但与此同时,中国刚刚开始着手解决诸多关于碳市场的基本问题。所以我依然坚持那八个字:“启动可喜,去路犹长。”

目前我最关注全国碳市场的属性问题,即它到底是不是一个真正的市场。这将取决于所交易的碳配额产权是否明确,且能否得到充分保障。

现在提到碳配额,更多是强调它的减排责任。这固然有必要,但如果没有更主动地把它作为一种产权去考虑,那在设计全国碳市场的各项操作机制时,就不会高度重视怎样实现它作为产权所能带来的收益,以及如何便利地获取这种收益。

简而言之,需要把碳配额的责任界定和权利界定融为一体。先要有这种意识,才能够指导我们在碳市场设计的方方面面植入市场机制。

如果没有把碳市场的产权界定牢牢摆在核心位置上,碳市场不可能有长足进步。

界面新闻:除了全国碳市场的属性问题外,您觉得还有哪些亟待解决的问题?

邹骥:现在谈论全国碳市场的顶层设计时,还是孤立地在讲碳本身的供给和需求,也就是仅仅在碳的市场里进行讨论,并没有从市场体系的角度去考虑问题。

应高度重视碳市场和碳密集行业(比如电力市场)以及金融市场之间的关联。如果没有这个关联,很难观察到碳市场对国民经济相关产业(比如可再生能源)到底会有怎样的影响,以及它对最终实现碳达峰碳中和目标所起到的作用。

这里尤其突出的问题,是要打破一个禁区。碳市场必须通过碳金融的手段,与金融市场建立起联系。目前在顶层设计上,这一点还未得到充分的考虑。

全国碳市场要有足够的资金量流入,才能有效支撑碳价,否则规模不可能得到有效扩大,作用也将变得非常有限。

从中国碳市场设计之初到今天,已有近十年时间。碳金融的问题始终没有摆在一个非常重要的位置上。

另一个问题属于技术层面。碳排放的监测、报告和核查,是碳市场的基础设施,它们有很强的技术性,需要通过实践逐渐去完善。

现在全国碳市场的实践开始起步,这些基本问题仍在解决过程中,任重道远。

界面新闻:碳市场概念引入国内后,从方案探讨、地区试点到全国市场的启动,前后经历了十年左右,如何评价中国碳市场在此期间所取得的成绩和存在的不足?

邹骥:最大的成绩就是涉及不同省市的地方碳市场试点。它们积累了相当多的落地经验,不但有电力行业,也包括冶金、建材、化工这些高排放部门,非常贴近产业现实。

地方试点在管理环节上的实践也非常宝贵。有个基本事实是,各地碳市场都成功地把碳配额分配下去了,涉及的企业也跟着运转起来,且总体是平稳的,没有形成所谓对经济的冲击,这是一个非常大的成绩。

中国建立的碳市场交易所和专业队伍,同样是地方试点带来的宝贵财富。

关于地方碳市场的不足,我前面提到的三大问题,也都是从试点经验中概括而来。

比如,理论上承认碳配额作为产权可以获得收益,实际上却很难让它实现。此外,在地方试点的实践中,碳金融没有摆到相应位置上,碳市场和资本市场的联系非常微弱甚至没有,极大限制了碳市场的发展。

邹骥,图片来源:视觉中国

界面新闻:您在2019年发表的一篇有关碳市场发展路线图的文章提出,中国碳市场的建设将分为初级、发展和成熟三个阶段,那目前处于哪一个阶段?

邹骥:依然处于初级阶段。这个阶段要走多远,将取决于思想认识的突破,以及实践中的推进速度。

按照中国改革开放的历史经验来看,全国碳市场的建设短则五年,长则十年。这需要时间分阶段走,做试点摸索经验,然后逐步扩大。碳市场未来的推进速度,需要看把它摆在什么位置上,用多大的力度去推动。

界面新闻:全国碳市场的发展进程是不是比原先预期的要略晚一些?

邹骥:是要晚一点。这涉及到改革的时机把握问题。前些年国内经济下行压力较大,六保六稳和降费减负是政策突出主题。在这种情况下推动全国碳市场,势必会提升高碳企业的成本,并不是一个正确时机。

碳市场的推进,实质上是结构调整的过程,几家欢乐几家愁。高排放行业的成本势必增加,这一成本是过去它们本应承担却没有所导致的。

同时,部分行业会受益于全国碳市场,比如可再生能源行业。这符合经济结构调整的方向。

在经济结构调整过程中,高排放行业会有阵痛,由此带来职工下岗、地方政府财政收入下降等潜在风险,这需要提前准备好相应的兜底措施。

过去几年,中国在碳市场道路上,未有特别实质性的进展。可喜的是,今年全国碳市场要正式开始了。我觉得,碳市场的推进还是要有一种只争朝夕的态度。

界面新闻:您如何看待把全国碳市场作为一项减排工具的观点?

邹骥:把全国碳市场认为仅仅是减排工具,是比较狭义的理解,说明还没有站在足够的高度去理解它。

从经济学上讲,碳配额是自然资本的有机组成部分,是一项资产。要把它视为生产要素,才能够在顶层设计上真正系统、全面地去考虑,如何把碳市场作为一项市场机制,用它来配置碳资产这种生产要素,并借鉴市场机制配置资源的一切通律。

如此,才不会去限制这种产权的实现,以及知道它和后续的低碳投资、技术创新是什么关系。

全国碳市场的作用绝不仅仅是一项减排工具,它带来的社会影响,要远比这个定义宽广得多。

在碳达峰碳中和目标的背景下,未来数十年,碳资产有望能够起到类似过去数十年房地产、汽车行业那样的经济拉动作用。

它事关如何把绿水青山变成金山银山的问题,全国碳市场将成为这个转换机制的一个重要组成部分。

界面新闻:全国碳市场启动初期,将采用基准线法分配碳配额。您对此如何看待?

邹骥:基准线法作为全国碳市场的起步无可厚非,但不能把它作为长期的方法。碳配额分配最为彻底的方法是拍卖制度,欧盟电力行业就是百分之百通过拍卖来发放配额。

需要认清基准线法的弊端。基准线实际上是行业做主,主管部门在配额分配的问题上需要保持中立。这一制度设计会产生了一个基本的冲突,即利益相关者最终有决定权。

目前全国碳市场的基准线制定较为宽松。如果将来扩展到其他行业,是不是也让这些行业的专家来定基准线?那制定时,容易留有余地。

如果按照此思路走下去,容易造成配额超发,碳价无法上涨,碳市场的功能将大打折扣。

所以我不主张长期坚持基准线法的分配方式。既然叫碳市场,就应该用市场机制来配置这个资源,不要人为设置基准线,而是让市场主体自己来决策。

从基准线法过渡到拍卖法需要时间,这个过程可能是三年、五年或者十年。时间不重要,重要的是知道不能满足于基准线法,这只能作为一个起步。

(注:根据基准线法,如果重点排放单位的碳排放强度低于基准值,意味着它将获得足够的碳排放额度,若是高于基准值,则会面临碳排放额度的缺口。)

界面新闻:全国碳市场采用基准线法作为起步,是否也和现阶段着重于碳排放强度控制而非碳排放总量控制的大背景有关?

邹骥:以碳排放强度为管理目标去建设全国碳市场,也是权宜之计。要真正让碳市场发挥作用,必须在碳排放总量控制的前提下。

以碳排放强度为管理目标,配合基准线法分配碳配额的方式,只能作为全国碳市场的起步。

碳市场启动后,它的历史作用就完成了,就应向碳排放总量控制和碳配额拍卖这个方向前进。

(注:碳排放强度是指单位GDP的二氧化碳排放量。)

界面新闻:我们了解到,在全国碳市场启动初期,纳入交易的主体主要是减排企业。机构投资者和个人暂时还无法参与交易,全国碳市场将在条件成熟时向他们开放。您对此如何看?

邹骥:只有当机构投资者进入全国碳市场时,碳市场才能发挥我前面所提到的作用。

不必把机构投资者当作洪水猛兽,他们的主要功能是增加碳市场的流动性。

如果碳市场交易不活跃,要这个市场有什么意义?一个正常、健康的市场,有资源配置作用的市场,应该是很活跃的市场。

如果把碳金融作为桥梁,把碳市场和金融市场联系起来,能够把碳作为真正的标的,那碳市场的交易量将非常高。

很多研究认为,即使根据不完全的计算,未来中国要实现2060年碳中和的目标,需要的总投资额将高达140万亿元。这意味着未来的三十年,每年会有超过4万亿元的投资额。

如此巨大的投资,靠谁来配置?如果有一半和碳有关的投资通过全国碳市场,那就是很大的体量。

全国碳市场的潜力是明确的,它由中国减排目标及实体经济体量决定。

在中国碳达峰、碳中和的过程中,全国碳市场到底要发挥什么作用?这取决于对它的定位。如果只是定位为一般性工具,碳市场就不会成为中国实现双碳目标的主力政策工具。

全国碳市场要志存高远,能想多远,事情才能走多远。

来源:界面新闻

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