文|21财经记者 李振
编辑|李艳霞
粤港澳大湾区越来越像一座“城市”，而大湾区城市之间的互联互通，或许将由地铁完成。
11月30日，广清城际（广州-清远）、广州东环城际（花都-白云机场）列车正式开通，广清一体化进入到实质阶段。广清城际、广州东环城际的开通，不仅拉近了广州、清远两座城市的距离，更对拉近大湾区城市之间的距离具有重要参考意义。
21世纪经济报道记者注意到，广清城际与广州东环城际铁路由广州地铁运营，是国内首批非国铁集团运营的铁路。广东成为第一个“吃螃蟹”的省份，这对未来大湾区城际铁路网规划带来了新的借鉴思路。
今年8月，国家发改委网站发布了关于粤港澳大湾区城际铁路建设规划的批复。按照规划，粤港澳大湾区要在原珠江三角洲地区城际轨道交通网规划基础上，进一步加大城际铁路建设力度，构建大湾区主要城市间1小时通达、主要城市至广东省内地级城市2小时通达、主要城市至相邻省会城市3小时通达的交通圈，打造“轨道上的大湾区”。
在受访专家看来，广清一体化加速背后，意味着“轨道上的大湾区”再提速。尤其是，通过区域轨道融合的方式拆掉粤港澳大湾区城市之间的行政“围墙”，推动区域内发展成为社会、经济、综合服务设施等一体化融合的高端经济集聚区。
11月30日，广清城际（广州-清远）、广州东环城际（花都-白云机场）列车正式开通。视觉中国
轨道交通覆盖100%县级以上城市
作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区在国家发展大局中具有重要战略地位，目标直指世界级城市群。
如此背景下，加大对粤港澳大湾区内高铁、城际铁路、城市轨道交通等交通圈的建设，推动湾区城市间的互联互通，一度成为大湾区建设的重中之重。
按照粤港澳大湾区城际铁路建设规划，到2025年，大湾区铁路网络运营及在建里程达到4700公里，全面覆盖大湾区中心城市、节点城市和广州、深圳等重点都市圈；到2035年，大湾区铁路网络运营及在建里程达到5700公里，覆盖100%县级以上城市。
但实际上，大湾区历经多年发展，如今的轨道交通（高铁+城际+地铁）也仅仅实现了3300公里的规模。这与世界级著名湾区相比仍有差距。
全国政协委员、珠海市政协副主席潘明曾在2019年对标国际一流湾区的轨道线网密度做过一项调查，他发现东京湾区的轨道线网密度达到了0.21公里/平方公里，中心地区密度更是高达3.58公里/平方公里，使得东京与其周边的其他城市逐渐形成了区域一体化的大型城市群。
而目前粤港澳大湾区内具有轨道交通的城市仅有香港、广州、深圳、佛山、东莞等城市，无论是城市轨道线路长度还是线网密度都远不及东京湾区，并且在2019年期间仅有一条广佛地铁实现了跨市建设运营。
与传统铁路客运相比，城际轨道交通主要是解决城市群内通勤的客流。车站间距比较小、班次比较密，不需长时间候车即可实现快速安检进站。随着粤港澳大湾区城市间经济、社会交往密切，大湾区对轨道交通的需求也变得愈发强烈。
华南城市研究会会长、暨南大学公共管理学院教授胡刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，建设世界级城市群首先是要建设大交通，第一步就是要建设轨道上的大湾区，包括高铁、城际、地铁与有轨电车。
“未来大湾区内部一定会形成网格化交通体系，任何一个城市出行都将实现一小时通达。粤港澳大湾区所需的城市联动发展、产业协同与人口扩张，亟需更密集、更便捷的交通基础设施支撑。”胡刚说。
21世纪经济报道记者注意到，根据最新规划，广州地铁除18号线南延至中山与珠海、28号线东延至东莞之外，广州地铁22号线也规划成为跨市快线延伸至东莞，与深圳地铁衔接；广中珠澳高铁也将澳珠极点加速融入国家铁路网之中。
大湾区内部加速“拆围墙”
广清城际的开通，无疑使广州、清远两地人民进一步享受到了广清一体化的发展红利，出行更加快捷便利，产业联系更加紧密。
在胡刚看来，广清城际开通的最明显变化，即清远正在从广州“后花园”变为“广州北”。根据《深化广清一体化战略合作框架协议》，广州提出将清远当成“广州北”来规划建设，广州、清远之间将统筹考虑包括交通、产业与公共服务设施等在内的一体化。这意味着，广州与清远正在突破行政区划壁垒。
通过轨道交通互联助力区域一体化发展，早已屡见不鲜，广佛同城便是案例。
广佛10年间交通网络的融合，带来了产业协同互补、人员密切流动。而依托广佛地铁的便捷通勤，广佛双城在交通互联、城市空间结构布局、产业融合发展和社会融合一体等方面取得丰硕成果，同时也催生了全国唯一的“双万亿”同城化城市组合。
在专家看来，广佛地铁、广清城际，实际上在某种程度上承担了“拆围墙”的重要示范作用，通过轨道交通打破行政壁垒。
潘明分析，当前城市轨道交通的建设审批依然以单独城市为主体，关注各城市的个体指标，受限于行政体制划分，由各城市单独申报。除此之外，运营维护也交由各城市成立主体负责。
“这样就造成了湾区内各市的城市轨道交通衔接不充分，在城市边界需要通过复杂的换乘，大大降低了城市轨道交通的运作效率，依然无法实现湾区内基础设施网络的互联互通。”潘明说。
广州地铁集团总规划师欧阳长城在一次公开发言中提出，要想实现大湾区内部一体化融合发展，一定要打破行政的界限，打破城际和地铁城市轨道交通的界限。“广州地铁和深圳地铁可能将来都会承接城际线的一些功能。”
21世纪经济报道记者注意到，广州地铁集团在2019年9月专门成立了全资子公司广东城际铁路运营有限公司，主要负责城际铁路的运营工作。
此前广州地铁集团与广东省铁投集团也签订了《广东省城际铁路委托运输管理总体协议》，协议提出将由广东城际铁路运营有限公司负责运营广清城际广州北至清远段、广州东环城际广州北至白云机场T2段、广肇城际广州南至佛山西（不含）段及珠三角城际轨道交通调度指挥中心等项目。
在业内人士看来，新的运营方式，最有可能形成“一张网、一张票、一串城”的格局。尤其是运营权在手的广州地铁拥有深厚的地铁运营经验，未来还有可能做出更多创新，加速在湾区内部“拆围墙”。
一张网、一张票、一串城
中国城市轨道交通协会会长王峙在接受媒体采访时表示，“十四五”期间城轨交通将进一步突破城市行政区域的边界，从单点走向多域，逐步由发展单个城市的轨道交通向发展城市群轨交网络转型升级，客运组织运营模式由高密度向高灵活度进一步突破。
但在中山大学粤港澳发展研究院穗港澳区域发展研究所所长张光南看来，互联互通绝非易事。基础设施的连通既包括区域空间的连通，比如城市和城市之间如何连接，同时也涉及到各项交通基础设施之间的连通，比如说轨道交通和城市公共交通的连接，和空港的连接等等。而目前基础设施之间尚存衔接不畅的问题。
例如，就粤港澳大湾区轨道线网层面来说，国铁、城际、地铁三网独立，协调不足，功能不清，缺乏湾区内的规划统筹；以技术层面来说，系统制式多样，资源重复投入，跨市域快线系统、跨层级互联互通技术储备和标准不足；而以管理层面来说，跨层级网络的建设和运营管理存在机制障碍，跨市域轨道互联互通建设和运营缺乏规则。
潘明建议，要统筹全局，从城市群角度编制大湾区城市轨道网络规划。从规划角度率先打破原有城市管理界限，结合城市群发展与需求，构建一张能够串联粤港澳大湾区核心城市、核心发展极的城市轨道交通网络，以便高效、快捷地输送湾区内各种生产要素，促进粤港澳大湾区内部城市集聚发展。
潘明的建议在今年有了回应。在规划层面，粤港澳大湾区城际铁路政策已有松动。据《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》显示，大湾区近期将建设13条城际铁路，由广东省和项目沿线地方使用财政资金等出资，并吸引社会资本参与。
今年4月公布的《粤港澳大湾区地铁城际一体化运营管理专题研究项目招标》也显示，广东希望未来大湾区的地铁和城际铁路实现一体化运营。如果上述规划的13条城际铁路运营权仍被广东省内公司取得，大湾区地铁和城际铁路的融合将更容易推进。
在欧阳长城看来，基于大湾区既有国铁、城际、地铁的三级线网结构，未来将出现“城际向下、地铁向上”和“相邻城市互联”的新发展趋势，也能够实现大湾区轨道交通技术与管理的跨界融合、资源整合，实现“一张网、一张票、一串城”。
