妥宏武:七问七答,看懂养老金制度安排、决策分歧与改革趋势

2020年10月13日 13:00
可以预见的是,我国职工养老保险统账结合的运行模式并不会做大的调整,将会维持基本养老金制度的稳定性。取消统筹账户变成基金积累制,或者取消个人账户完全变成统筹账户的改革设想均不会实现。

图片来源:视觉中国

【编者按】近日,中国金融学会会长、前央行行长周小川在《中国金融》上就养老金改革撰文,主张将职工基本养老保险中单位缴费纳入个人账户,引发广泛关注;去年底,周小川就曾撰文提出,职工基本养老保险个人账户占比“肯定需要考虑提高”,对此,中国经济体制改革研究会原会长宋晓梧等撰文反驳,认为强化个人账户、弱化公共养老金只会恶化当前的收入分配状况,另外通过个人账户激励员工参保的结论没有得到国际实践的验证。为什么我们应该特别关注养老金制度安排?什么是公共养老金,什么是个人账户?养老金制度发展的现状是什么?不同制度以及同一制度下不同人群的养老金安排存在哪些差异?等等。清华大学就业与社会保障研究中心/医疗服务治理研究中心副主任妥宏武就上述问题,做了科普性回答。作者长期从事就业与社会保障相关研究,并参与社保征缴体制改革、养老保险全国统筹等养老保险改革政策方案的调研与前期研究。

一问:我国人口老龄化现状及预测?

答:按照联合国的标准,一个国家(地区)65岁以上人口占总人口的比重达到7%或60岁以上人口占比达到10%,该国家(地区)就进入了老龄社会。按照这个标准,中国已经在2020年进入老龄社会。根据联合国人口预测,我国的65岁以上人口占比将在2025年达到14%,届时将进入深度老龄社会,在2035年达到20%,将进入超级老龄社会。

与西方发达国家相比,我国的人口老龄化呈现“未备而老、未富先老”的特征。发达国家从老龄社会进入深度老龄社会经历了较长的准备期,人均GDP也普遍从1万美元增加到2万美元。我国从进入老龄社会(2000年)到深度老龄社会(2025年)仅有25年的准备期,人均GDP在2019年刚刚突破1万美元。

2019年国民经济和社会发展统计公报显示:2019年,我国60岁以上人口为2.5亿,占总人口比重为18.1%,65岁以上人口为1.76亿,占比为12.6%。联合国人口预测显示:我国60岁以上人口将在2052年达到峰值4.9亿(占比为35.26%),之后开始下降,但占比将持续上升;65岁以上人口在2057年达到峰值4亿(占比为29.56%),占比也将持续上升。

二问:老龄化时代,国际通行的养老金制度安排?什么是三支柱养老体系?

答:为了应对人口老龄化,1994年,世界银行在《防止老龄危机:保护老年人即促进经济增长》报告提出了“三支柱”养老金体系。第一支柱为政府提供的公共养老金计划,一般带有强制性;第二支柱为雇主向雇员提供的辅助性补充养老金计划,主要形式有企业年金和职业年金;第三支柱为个人养老金计划,有商业养老保险和个人养老金信托两种形式。

与国际上通行的三支柱养老金体系类似,我国已经初步建成了多层次的养老金体系,在制度上实现了全覆盖。

第一层次为为企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险组成的基本养老保险。企业职工养老保险建立于1997年,机关事业单位养老保险建立于2015年,城乡居民养老保险由2009年建立的新型农村社会养老保险和2011年建立城镇居民社会养老保险在2014年整合形成的。

第二层次为企业年金和职业年金组成的雇主养老金。企业年金制度建立于2004年,主要面向企业职工;职业年金制度建立于2014年,面向机关事业单位职工。

第三层次为以个税递延型商业养老保险为代表的个人养老金。2018年5月,中国银行保险监督管理委员会制定发布了《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》,开始推行个人税收递延型商业养老保险试点,开启了第三层次个人养老金的建设进程。

为了有效应对人口老龄化,除了三层次的养老金体系外,我国还在2000年左右建立了全国社会保障基金。全国社会保障基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股转持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。社会保障基金相当于为了应对人口老龄化高峰来临的基金储备。

三问:三层次的养老金制度发展现状?

答:从参保和基金收支两个方面分析发展的现状。

从第一层次的基本养老保险制度发展看,2019年,第一层次的城镇职工基本养老保险(包括企业职工养老保险和机关的事业单位职工养老保险)参保人数约为4.35亿,城乡居民养老保险参保人数为5.33亿,加起来约9.68亿。如果不算未成年人,基本养老保险参保人数基本实现了全覆盖。基金收支方面,2019年,城镇职工基本养老保险基金收入52919亿元,基金支出49228亿元,累计结存54623亿元;城乡居民基本养老保险基金收入4107亿元,基金支出3114亿元,累计结存8249亿元。

从第二层次的企业职业年金看,2019年,年末全国有9.6 万户企业建立了企业年金,参加职工2548万人,企业年金基金累计结存17985 亿元。截止到2019年5月,参加职业年金的职工人数为2970万人,覆盖达到82%,职业年金结余规模已近6100亿元。

从第三层的个人养老金看,根据银保监会公布的数字,截至2020年4月底,税收递延型商业养老保险试点累计实现保费收入3亿元,参保人数4.76万人。

然后我们国家还有国家的储备性基金安排——社会保障基金。根据《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告2019》,2019年,全国社保基金权益21376.51亿元,社保基金权益投资收益额2,917.18亿元,投资收益率14.06%。

从这些数字我们可以看出,我国的养老金体系结构不均衡,基本养老保险一支独大,二、三层次养老金覆盖率较低且积累较少。第二层次的企业年金参保职工人数增长较慢,企业职工养老保险参保职工中仅有约8%的职工拥有企业年金。第三层次的个人养老保险尚处于试点阶段,覆盖率较低。储备性质的社会保障基金虽然已经累积金额超过了2万亿,但这是用于应对人口老龄化高峰时期的养老金支出的,暂时不能使用。

从基金收支看,养老金体系的持续性也面临严峻的挑战。以第一层次的基本养老保险为例,首先是基金收入增速低于支出增速。2019年城镇职工基本养老保险基金总收入52919 亿元,比上年51167.6 亿元增长3.42%;基金总支出49228亿元,比上年44644.9亿元增长10.27%,收支增长率差-6.84%。其次是基金征缴收入与基金支出缺口持续扩大,财政补贴占基金收入的比重不断提升。2017年,城镇职工养老保险基金收入中财政补贴为8004亿元,占比为18.48%;2018年上半年,中央财政已拨付2018年企业职工基本养老保险补助资金4330.51亿元,这还没有计算机关事业单位职工养老保险补助,也没有算上地方拨付的基本养老保险补助资金,如果都加上这些,2019年全年的城镇职工养老保险财政补助估计会超过1万亿。

四问:不同制度之间、同一制度不同人群的养老金存在哪些差异?

答:首先,在制度差异方面,职工养老保险和城乡居民养老保险是两种制度,基金运行模式不同。职工养老保险是社会统筹性质的养老保险,单位和个人按一定比例缴费,实行“现收现付”,即在职人员的缴费与财政补助均用于当期退休人员的养老金待遇支出。职工养老保险具有代际互济的功能,就是用当期的年轻人缴纳的资金保障退休人员的养老金需求。职工养老保险又分为企业职工养老保险和机关事业单位养老保险,这两类人群的养老保险基金是单独运行的,但缴费和待遇计发办法是一致的。

城乡居民养老保险实际上相当于储蓄性质的个人养老金,政府在进口(缴费时)和出口(领取待遇时)均给与财政补贴。城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成,这些部分全部记入养老保险个人账户,并按国家规定计息。城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成,基础养老金由政府财政发放,最低标准由中央制定,地方可根据实际情况适当提高;个人账户养老金按月发放,计发标准为个人账户全部储存额除以139。

同一制度内不同群体之间的养老金待遇也有差异,这主要是缴费差异、退休时所在的地区(省)、财政补助差异造成的。

职工养老保险缴费分为单位缴费和个人缴费,单位缴费以单位工资总额为基数乘以单位缴费费率(16%)计算,个人缴费以个人工资收入为基数乘以缴费费率(8%)计算。为了避免收入差距过大,职工养老保险的缴费按照区间缴费的原则进行调整:对比当地职工平均工资在60%至300%的范围内进行调节,最低缴费基数为60%社平工资,最高缴费基数为3倍社平工资。单位缴费进入统筹账户,个人缴费进入个人账户。职工养老金待遇分为基础养老金和个人账户养老金,基础养老金由统筹账户支付,个人账户养老金由个人账户支付。基础养老金 =(全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×缴费年限×1%,个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。

从职工养老金待遇的计发公式看,基础养老金差异与全省上年度职工月平均工资、本人缴费工资、缴费年限相关,个人养老金差异主要与个人缴费工资、缴费年限相关。这说明职工之间养老金差异的原因在于:一是与退休的地区相关,各省的职工平均工资差异会导致养老金待遇差异,所在省的职工平均工资越高,退休人员领取到的养老金越高;二是与个人的缴费基数与年限相关,多缴多得,体现了激励性。

城乡居民养老保险的个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次。政府补贴标准为对于选择最低档次标准的每人每年30元,根据选择缴费档次的提高适当增加补贴金额。待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金由地方政府在中央规定的基础养老金标准(2018年为88元)的基础上按实际情况适当提高,个人账户养老金由存储额除以139组成,其多少取决于存储额。从缴费与计发看,城乡居民养老保险待遇差异的主要原因在个人的缴费和地方财政的补贴,个人缴费越多,领取到的待遇越高,地方政府城乡居民养老保险财政补贴越多,居民领取到的待遇越高。

五问:养老金的本质是什么,为什么养老金需要改革?

养老金是国民收入再分配的一种。大家知道,初次分配是指国民总收入(即国民生产总值)直接与生产要素相联系的分配。初次分配收入主要包括居民提供生产要素所得报酬收入、政府在生产过程中征收的税收、企业在扣除营业成本及税收后的盈余。而二次分配(再分配)经济主体不必直接通过劳动而可依法获得的收入,这其中就包括了退休后领取的养老金。再分配实际上是把收入的一部分拿出来通过税收和社会保险系统在就业者(包括雇主和雇员)与非就业者(包括已经失去劳动能力者和作为就业者边缘群体的失业者)之间进行重新分配。

养老金改革受到人口结构等经济社会发展因素和制度运行模式的影响,这两方面又是相互联系的。大部分国家的养老金运行模式为“现收现付”制,就是用年轻人缴纳的保费支付老年人的养老金。这种模式在人口逐渐老龄化的时期面临缴费人越来越少、领取待遇的人越来越多,制度抚养比(缴费人数:领取待遇人数)越来越低的困境,为了保障养老金的发放就需要对养老金制度进行改革。

此外,经济发展的就业形态的变化也会对养老金制度产生压力。例如,发达国家后工业化时期非正规就业的增加降低了养老金制度的缴费人,因为大部分国家的职工养老金是以正规就业的职工为参保对象的。我们国家新业态下出现的新职业,例如外卖骑手,淘宝店主,这些人群没有正规的单位,并不能加入到以单位形式参保的职工养老保险中。我们国家规定个体工商户等没有固定单位的个人,可以以“灵活就业人员”参加职工养老保险,但大部分地区都有户籍限制,加上缴费的费用过高,导致新业态就业人员养老保险覆盖率较低。

还有一个原因就是大部分国家在养老金制度建立之初都没有养老金的积累,就是直接用当期的缴费用于退休人员的养老金支付,也就是说都有一些参保职工在制度建立前没有贡献缴费或者在退休时贡献较少,不足于支付自身的养老金。这给养老金体系带来了改革的压力,尤其是人口老龄化来临的时候。

六问:关于养老金改革,近年来讨论的重点都有哪些?学界和业界都有哪些共识和分歧?

答:养老金改革有结构改革、参数改革、管理体系改革三种形式。养老金的结构主要指养老金制度的多个支柱或多个层次。养老金的参数是指影响养老金体系平衡的缴费及待遇给付相关的直接因素,包括缴费(税)基数、缴费(税)率、待遇给付水平、领取养老金的最低缴费年限、领取养老金的年龄(退休年龄)等。养老金管理体系包括养老金的统筹层次、养老金管理机构、养老金投资管理体系。

结构改革方面,全球整体的趋势是从以政府为主导的第一支柱政府基本养老金,扩展到第二支柱的雇主养老金和第三支柱的个人养老金,并提高雇主养老金和个人养老金在整个养老金体系中的比重。

参数改革方面,发达国家普遍建立了根据养老金精算平衡的要求动态调整养老保险缴费率、缴费年限、领取养老金的年龄等参数。

管理体系方面的趋势是整合管理机构和统一制度。例如美国的社会保障从建立之初就是全国统筹,由社会保障署管理全国的养老金。我国已经完成的城乡居民养老保险整合、机关事业单位养老保险与企业职工养老保险并轨,以及正在推进的企业职工养老保险全国统筹和社保费征缴职能移交税务,都属于管理体系改革。

从改革的这三种形式看,我国养老金制度在结构方面已经建立了三层次(支柱)的体系,今后的改革方向是逐步扩大二三支柱的覆盖面,提高养老金的充足性。参数改革方面,2019年受经济形势影响,我国已经将养老保险单位缴费费率从20%降至16%。改革的争论在于是否要延迟退休年龄,以及从什么时候开始延迟退休年龄,目前国家尚没有公布具体的方案。管理体系方面,国家已经实施了企业职工养老保险的中央调剂金制度,正在推进全国统筹和社保费征收转移税务。

关于养老金改革争论的问题还有养老金的个人账户。养老保险基金的运行模式有“现收现付”和“基金积累”。现收现付制是指就是以代际转移的方式筹集养老资金,单位缴费和个人缴费均进入统筹账户,用于支付当期退休者的养老金。基金积累制是指员工建立自己的个人账户,之后将企业和个人缴费全部存入个人账户的一种资金筹集模式。也就是说,每个员工退休后的养老金水平完全取决于自己账户积累的基金,是一种实现个人自我保障的强制性个人养老储蓄制度。

我国职工养老保险制度在建立之初实行了“部分积累制”,单位缴费进入统筹账户,个人缴费进入个人账户,统筹账户为现收现付制,个人账户的资金按规定的利率计息,退休时分别按基础养老金和个人养老金两部分发放。基础养老金具有代际互济的功能,而个人养老金则属于积累性质的基金。

关于个人账户,早期的争论在于要不要做实个人账户,但现在已经基本明确个人账户只是一种记账方式,不会实账运行。可以预见的是,我国职工养老保险统账结合的运行模式并不会做大的调整,将会维持基本养老金制度的稳定性。取消统筹账户变成基金积累制,或者取消个人账户完全变成统筹账户的改革设想均不会实现。国家今后在养老金结构上的改革重点将是第二支柱的企业年金和职业年金,以及第三支柱的个人养老金。

七问:个人应该怎么进行养老金规划?

答:建议个人要尽早做好养老财富规划。人的生命周期可以划分为四个阶段:少年成长期、青年成长期、中年稳健期、退休养老期。我们要在青年成长期和中年稳健期就做好养老财富的储备,这样才能在退休养老期获得充足的收入保障。

同时,个人也可以增加养老金的均衡性。第一层次的职工养老保险的平均替代率(人均待遇支出/退休时职工平均工资)仅有40%左右。个人需要通过二、三层次(支柱)的补充养老金来保障退休后的生活不受影响。例如个人可以选择提供企业年金、职业年金的雇主就业,购买延税型商业养老保险或购买养老信托产品,以及增加个人养老金储蓄。

 

(文章仅代表作者观点。责编邮箱:yanguihua@jiemian.com)

 

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来源:界面新闻

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