复盘:欧盟史上最大规模“撒钱”计划如何达成?

2020年07月21日 18:00
这份协议标志着欧盟朝着更加真实的财政联盟迈进了一大步。同时其所暴露出来的内部分歧,也将继续缠绕欧盟。

欧盟峰会。来源:推特

记者 | 王磬

凌晨五点半的布鲁塞尔欧盟总部大楼依旧灯火通明。等候多时的记者们终于收到消息:经过了近五天的马拉松式谈判之后,欧盟领导人终于就一项高达1.82万亿欧元的财政支出计划达成了协议。

这是欧盟历史上最大规模的一揽子财政计划,包括1.074万亿欧元的欧盟预算和7500亿欧元的新冠“复苏基金”,后者将包括3900亿欧元的赠款和3600亿欧元的贷款。它将是欧盟成员国史上首次向资本市场大规模共同举债,所得钱款将被用于复苏被新冠重创的经济。而受赠国家将需要进行相应的财政改革及法治改革。

谈判过程的艰难引人注目。南欧与北欧、东欧与西欧之间的既有分歧再度爆发。以荷兰、丹麦为首的北欧“节俭四家”(Frugal 4)加上芬兰,不同意撒钱式的救助方案,希望能削减援助开支、提高援助的门槛,这遭致了以西班牙、意大利为首的南欧重灾国及德国、法国的反对。匈牙利为首的中东欧“维谢格拉德集团”(Visegrad 4)则抗议将援助力度与本国的法治进程挂钩。原定于上周六就结束的峰会不得不延长至周一凌晨。

欧洲理事会主席米歇尔(Charles Michel)称,协议的达成造就了“欧洲历史性的一天”。《华尔街日报》评论道,这或许是“欧洲的汉密尔顿时刻”——正如美国首任财政部长汉密尔顿(Alexander Hamilton)曾经做到的那样,促使美国联邦政府揽下各州债务——这份协议标志着欧盟朝着更加真实的财政联盟迈进了一大步。

争议焦点:借款与赠款的比例

7500亿欧元“复苏基金”将以何种形式分配给成员国?借款与赠款的比例是争议最大的焦点。分歧的两方分别是:以西班牙、意大利为首的南欧重灾国,这一阵营也得到了德法支持;以荷兰、丹麦为首的传统“节俭四国”,芬兰也加入了这一阵营。

界面新闻此前已有报道,如果是借款的形式,对财政状况不佳、受灾严重的南欧国家来说,会进一步加剧债务高企的形势。例如疫情之前,意大利就已经由于过高的债务问题屡次跟欧盟发生冲突。如果是以赠款的形式,却容易招致北欧国家的不满,尤其在荷兰、丹麦等强调财政纪律的国家,民意认为北方人辛勤工作的税收被拿去补贴不够自律的南方人。“节俭国家”要求南方国家在接收资助的同时进行财政改革。

在欧盟委员会最初的计划里,用于赠款的数额约为5000亿欧元、贷款为2500亿欧元。上周六,在遭到了“节俭国家”的反对之后,米歇尔提出了一个折中方案,削减掉用于帮扶企业重组和刺激私人投资的500亿欧元,将赠款降至4500亿欧元。但“节俭国家”仍在争取将这一数额将至更低。

周一公布的最终的方案是南北各退一步:赠款数额定在3900亿欧元、贷款数额定在3600亿欧元。从赠款中被继续削减的款项主要包括用于支持科研的资金和用于帮助贫困国家减少碳排放的资金。

妥协方式:引入撒切尔时代机制

3900亿欧元的赠款额度对于“节俭国家”来说仍然过高。上周六的报道称,荷兰首相吕特的谈判目标曾是将赠款数额减至3500亿欧元。

为了争取“节俭国家”对于当前借赠款比例的支持,欧盟委员会引入了一项具有争议的预算机制:预算返还(budget rebate)。

欧盟成员国每年需要按比例向欧盟缴纳“会费”——也就是欧盟预算。预算返还是一项始于英国前首相撒切尔时代的财政机制:成员国某项欧盟预算的受益程度若严重低于他国,可主张欧盟返还已缴纳的部分“会费”。此前,英国从预算返还中受益最大。在英国脱欧之后,以法国为首的国家已经在推动取消返还机制。

当前欧盟正在制定下一个七年的预算。在预算返还的机制下,“节俭国家”将获得更多的预算折扣,可以缴纳更少的会费。例如,荷兰的预算返还额度将从目前的15.7亿欧元升至19.2亿欧元,奥地利、丹麦、瑞典的返还额度也将增加,这被视为对“节俭国家”的补偿。

德国将无法从本次的预算返还中受益,但德国总理默克尔称,这个决定“是痛苦的、也是必要的”。法国总统马克龙则认为,尽管仍有争议,但引入返还机制是达成交易的代价。

对乱花钱的国家,可以否决拨款吗?

荷兰一直在争取对于基金赠款的否决权。首相吕特周六要求,如果一国不能满足援助附加的改革要求,其他国家可以行使否决权,收回援助款项。

这引发了意大利的继续抵制。意大利总理孔特(Giuseppe Conte)称,援助工具必须考虑到各国的受灾和其他实际情况,为了挽救这个复苏计划,意大利正在“与残酷的节俭首都对抗”。保加利亚领导人鲍里索夫(Boyko Borisov)也指控荷兰想要成为“欧洲警察”。

米歇尔对此提出一项名为“超级急刹车”(super emergency brake)的机制。根据这个机制,一个或多个欧盟成员国如果对某个国家的改革状况存在疑虑或不满,可以有三个月的窗口期,向欧洲理事会主席投诉,再由后者指示欧洲理事会或经济和财政部长进行审计。

周一公布的方案表明,荷兰成功地说服成员国盟友们保留了这一机制。但评论指出,它更多是一个象征性的机制,因为决定权仍然在欧盟而非成员国的手中。

对不够法治的国家,援助可以被叫停?

西欧国家还提议,要将援助力度与成员国内部的法治进程联系起来。这遭至了匈牙利总理欧尔班(Viktor Orbán)的激烈反对。

今年3月疫情爆发期间,欧尔班政府推行了一项“新冠病毒法案”,给予总理大量的紧急权力,如不经议会批准便可自行修改法律、传播疫情假消息者可被投入监狱等。由于欧尔班过往的执政记录中多次破坏司法独立,此次扩权引起了欧盟的高度警觉。

欧尔班在峰会上要求,任何叫停援助的制裁措施都必须在所有政府的一致支持下进行,也就是给予了所有成员国一票否决权。这一诉求得到了波兰和斯洛文尼亚的支持。尽管中东欧国家此次受灾情况不如南欧严重,但“维谢格拉德集团”一直从欧盟的农业、基建基金中得到大量的补助。

周一公布的信息表明,在默克尔和拉脱维亚总理卡林斯(Krisjanis Karins)的斡旋之下出现了一个折中方案,该方案将允许在欧盟大多数国家同意的情况下,对违反了法治的成员国停止付款。但默克尔强调,该方案不是针对任何一个国家,所有成员国都受到管制。

数月以来首次“面谈”,分歧或将继续

今年由于新冠疫情在欧洲的蔓延,原定于3月的欧盟春季峰会改为线上进行。此次夏季峰会也是数月以来27国领导人首次在线下进行面对面会谈。

为降低感染风险,与会者皆戴上了口罩,并以击肘代替贴面礼互相问候。7月17日正好也是默克尔的66岁生日和葡萄牙总理科斯塔的59岁生日。

欧盟国家领导人每年有四次正式会面,商讨与欧盟发展相关的重大事宜,称为“欧盟峰会”,也是欧盟最高级别的决策机制。

新冠疫情使欧洲遭受自1930年代以来的最严重经济危机。此前,欧盟已经采取过多项财政货币措施帮助成员国渡过难关。3月中旬,欧洲央行宣布了7500亿欧元的紧急购债计划。4月初,欧元区财长通过了一项5400亿欧元的新冠援助计划。该援助计划从6月开始实施,主要目标是保护劳动者和中小企业,但它只能协助应对短期冲击,无法助力经济的长期复苏。

多项经济预测认为,即使达成了一揽子财政计划,欧元区经济今年仍将萎缩约9%,明年才会有所反弹。而谈判过程中暴露出来的欧盟成员国内部矛盾,再加上此次峰会议程中暂时搁置的其他议题——数字经济、安全、防务、移民等——或将在未来一段时间内继续困扰欧盟。

来源:界面新闻

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