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编辑 | 吴涛 翟星理
编者按：从此次新冠肺炎疫情中，我们能够吸取哪些经验教训，并能弥补哪些领域的短板？2月14日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上说，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。他特别强调，要强化公共卫生法治保障、要改革完善疾病预防控制体系、要改革完善重大疫情防控救治体系、要健全重大疾病医疗保险和救助制度、要健全统一的应急物资保障体系。
2020年伊始，新冠肺炎疫情在武汉爆发，随后蔓延至全国各地。抗击疫情初期，随着确诊人数不断攀升，解决医用物资短缺问题，成为各地“抗疫”工作的燃眉之急。在此背景下，各省份先后启动重大突发公共卫生事件一级响应，“应急征用”条款随即被触发。
所谓应急征用，既非捐赠，也非征收，是指政府为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件而进行的具体行政行为，属于行政征用范畴，是政府应对突发事件的一项重要措施。对此，我国《宪法》《突发事件应对法》《传染病防治法》以及《物权法》中均做了相关阐释。
专家认为，纵观此次抗击疫情的过程，一方面要肯定应急征用制度在控制疫情方面发挥的积极作用，另一方面也要防止征用权利的滥用，避免类似“大理截留口罩”事件再次发生。
应急征用的触发机制
“当新冠肺炎疫情在被确定为重大突发公共卫生事件，应急征用条款便具备了触发的条件。”
2020年1月，新冠肺炎疫情席卷武汉。由于试剂盒短缺、医院床位紧张，很多具有疑似症状的病人迟迟无法得到及时收治。然而越来越多的证据表明，“居家隔离”在一定程度上造成了潜在的交叉感染，存在较大隐患。对高危人群进行集中隔离观察的工作势在必行。
为确保所有疑似患者集中隔离，2月2日上午，湖北省人民政府发布消息称，湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部会议决定，“征用酒店、招待所、闲置厂房等，抓紧建立备用隔离场所，并配备必要的生活、消毒、医疗设施”，并要求在2月2日中午12点前，各区必须完成现有“四类人员”（ 确诊患者、疑似患者、无法排除感染可能的发热患者、确诊患者的密切接触者）的集中收治和隔离工作，对新增人员要实现“日清日结”。
“疫情初期，形势比较严峻，为了救治患者，需要大量的医疗设施，而短期内修建医院十分困难。需要通过临时征用单位和个人财产，实行必要的隔离手段，实践证明这对救治患者和控制疫情蔓延都起到了关键作用。”中国人权研究会理事、中南财经政法大学教授乔新生对界面新闻表示。
针对应急征用，我国《宪法》《突发事件应对法》《传染病防治法》以及《物权法》中均做了相关阐释。
其中，2007年颁布的《突发事件应对法》第五十二条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。
《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条也有相应规定。
中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授毛寿龙对界面新闻表示，应急征用是极端情况下政府基于公共利益需要而采取的一种应急措施。当新冠肺炎疫情在被确定为重大突发公共卫生事件，应急征用条款便具备了触发的条件。
界面新闻梳理，1月20日，国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告，宣布将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。紧接着，湖北省于1月24日启动了重大突发公共卫生事件一级响应。1月31日，世界卫生组织总干事谭德塞在日内瓦召开新闻发布会，正式宣布新型冠状病毒疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。
具备触发应急征用的条件后，从审批和具体实施需要执行哪些流程？界面新闻注意到，法律层面对此并没有做出详细规定，而是主要体现在各地出台的应急实施办法中。
结合《湖北省突发事件应对办法》《武汉市突发事件总体应急预案》以及其他省份相关规定，应急征用流程的法定一般情形分为：拟定方案、计划→听取意见→决定→送达→实施征用→补偿评估→决定→返还、补偿等八个步骤。
此外，包括武汉在内的一些地市还明确了法定紧急情形的征用流程，跳过前期“拟定方案、计划、听取意见”等流程，政府可直接按照“告知理由→紧急征用→事后审核→补偿评估→决定→返还、补偿”的步骤实施征用。
从应急征用的对象来看，根据《传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《国家突发公共卫生事件应急预案》等相关规定，征用物资包括房屋、交通工具以及相关设施、设备等。具体而言，物资装备包括交通工具、各类消耗物资、居民生活必需品和卫生救护、防护用品等；场所主要是用于紧急疏散人员、隔离传染病感染者和其他用于突发事件应急处置的指挥、作业的各类场所。
以武汉市为例，据界面新闻不完全统计，武汉曾先后征用医院、党校、酒店、招待所、闲置厂房、高校宿舍、公交车、游轮等场所及物资，分别用来收治轻症患者、建立隔离场所和观察点，配送物资以及为援汉医护人员提供住宿场所。
据湖北日报报道，2月3日，武汉市决定征用湖北省委党校兴华楼作为密切接触者集中隔离观察点。“经过通宵奋战，兴华楼被改造为隔离观察点，320间房可提供440个床位。4日起，医务人员开始进场，并收入留观人员。目前，医务人员等工作人员已入住近70人。”
应急征用得到了党校教职工的普遍支持，有职工表示，“在这个问题上，不用征求意见，没有价钱可讲，党校资源从来不是哪一个人的资产，它属于党、属于人民，党和人民需要，我们不讲任何条件。”
“从专业角度来说，社会力量不是专业的力量，但在应急征用的大背景下，社会力量在抗击疫情的过程中的确发挥了重要作用。政府对于整个社会力量的调动也非常不错，老百姓也都非常配合。”毛寿龙表示。
征用后必须补偿
“应急征用的程序上有一个总的原则，没有补偿就没有征用”。
应急征用是法律赋予政府的权利，但并不意味着政府在具体事件中可以无限制适用。相应的，为保障单位和个人的权利，《物权法》《突发事件应对法》、《传染病防治法》中均作出了“给予补偿”的明确要求。
《突发事件应对法》第十二条规定，被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。《传染病防治法》第四十五条规定，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。
“应急征用的程序上有一个总的原则，没有补偿就没有征用。”中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮表示，补偿必须及时、主动，不能一拖再拖，也不能被动地走“申请-审批”式的流程。
乔新生认为，无论是从政治角度还是从法律角度来看，征用都是一种临时性的财产使用行为，征用过程中不可避免地会造成损失。如果征用单位或者个人的财产给单位或者个人带来损失，那么应当给予必要的补偿。针对党校等政府单位，由于国有财产归属于不同的法律主体，征用单位同样应考虑给予补偿，地方政府可以通过置换、划拨等方式，与国有财产所在单位签订协议，补偿国有财产征用造成的损失。如果地方政府违反规定，没有对征用财产的单位和个人给予补偿，应当承担行政责任。
根据《突发事件应对法》，地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
“征用既不是捐赠，也不是征收，征用不改变财产的所有权，只改变财产的使用方式。因此，有必要进一步完善我国征用的法律规定。”乔新生表示，到目前为止，我国突发事件应对过程中征用财产尚未发生纠纷，一方面是因为中华民族的传统美德决定了单位和个人财产被征用后，一般不会考虑政府的补偿问题。另一方面则是因为我国突发事件应对过程中，征用的情况并不多。
湖北忠三律师事务所副主任张冬静认为，征用仅针对财产使用权，财产所有权仍属于被征用人，在使用完毕后需将财产返还给被征用人。对于口罩、消毒液、防护服等消耗物品，因不可能在使用完毕后返还，明显不属于征用范畴。
张冬静对此建议，将应急征用对象限定为“房屋、交通工具及相关设施、设备”，对于属于消耗品的物资，不纳入征用对象，而在国家统一应急物资采购供应体系中解决。此外，应急征用行为情况紧急，可适度简化程序，但必须满足基本正当程序的要求，建议完善征用程序，制定具有可操作性的规定。
值得一提的是，尽管法律明确被征用的财产应依法给予补偿，但对于补偿标准、方式、资金来源以及程序等均未作出明确规定。目前仅有广东省、云南省、安徽省等地制定了本行政区域内的应急征用与补偿实施细则。
以《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》为例，规定“应急补偿采取货币补偿方式。补偿单位或者财政部门可在与受偿人充分协商的基础上按规定委托具有资产评估资质的中介机构进行财产损失评估”，“财产无法维修或经维修无法恢复使用功能、灭失或维修费用超过财产毁损前价值的，补偿金额应在综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值和保险赔偿金等因素后确定”。
《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》则规定，按照“分类管理、科学核定、市场为主”的原则，针对不同的征用财产类型，县级以上人民政府财政部门根据突发事件地事件发生前后的物价水平、职工工资水平等因素，按照市场公允价格核定应急财产征用补偿标准，或委托市场中介机构评估核定应急财产征用补偿标准。
针对应急财产征用补偿的标准，上海市律师协会曾发文称：由各级政府根据当地实际情况，因地制宜地制定相应补偿标准。补偿标准的确定可以遵循三个原则：一是属地化原则，根据事件发生前后当地的物价水平、职工工资水平等因素核定；二是市场化原则，利用能够反映市场供需关系的公允价格进行核定；三是第三方评估原则，补偿中若涉及金额较大或者双方存有较大争议时，可以通过委托专业第三方进行鉴定，并可以鉴定结论作为补偿的重要依据。
对此，张冬静建议，应通过完善法律，明确规定全国统一的应急征用补偿的范围、对象，并对补偿标准、补偿方式、补偿资金来源作出原则性规定，授权各省、自治区、直辖市参考当地经济水平，针对补偿的具体标准、补偿方式、补偿程序、补偿资金来源等细项作出进一步规定。
优先征收国有财产还是民间财产？
“征用物资时，优先考虑政府所属机构的国有财产，以此减轻企业和个人的负担。”
一个多月前，由于医院床位紧张，为解决患者收治难题，专家提出建设方舱医院用于收治轻症患者。随后，武汉共建成16家方舱医院，实际投入使用15家，总床位超1.34万张，累计收治新冠肺炎轻症患者1.2万名。这些被称为“生命方舟”的方舱医院多由征用而来的体育馆、会展中心等改建而成，在疫情防控中发挥了关键作用。
“武汉优先征用大型会议中心、培训机构、体育场馆集中收治患者，并设立大型‘方舱医院’，免费为患者提供服务，这是控制病毒扩散，急人民所急的必要之举。”乔新生表示，在应急征用时，政府应尽可能地考虑将政府管理的机构和设备作为征用对象。事实上，武汉市政府也充分考虑到征用给人民群众带来的影响，这样一方面可以集中救治，另一方面也可以尽可能地减轻企业和个人的负担，防止重大疫情结束之后，企业经营活动受到影响。
乔新生认为，湖北省委党校和武汉市委党校基础设施完善，既有培训中心，又有学员宿舍，此外还有现代化的食堂和必要的活动场所。征用党校作为救治患者的场所，对控制疫情具有非常重要的现实意义。
毛寿龙也认为，“应急征用优先利用好政府资源，如党校、学校等，尤其是党校。学校影响可能相对较大，但党校系统一般处于闲置状态，实行规范的封闭式管理，宿舍条件非常不错，应充分利用。”
界面新闻注意到，自疫情发生以来，除武汉外，杭州、昆明、黄石、衢州、平顶山、防城港等地也纷纷将当地党校改造为集中隔离观察点。
北京大学法学院副院长车浩则认为，在政府管理的资源出现紧张情况时，可以征用个人财产，但应当最后考虑那些价值减损不可逆、后续影响大、国家难以合理补偿的场所。例如，在个人或民企资产中，相比于一些工厂的生产车间而言，写字楼、酒店等商业建筑，建议放在征用序列的后面。
“就这些场所的营业功能来看，一旦被征用于传染病隔离之后，再被租户或住户选择的可能性以及相应的商业价值，会大幅降低。疫情过后，人们在出差旅游入住酒店时，企业在租用办公空间时，或许很少有人愿意选择一家曾作为传染病隔离区的酒店和写字楼。”车浩表示，此类资产的功能丧失和价值减损，是对个人和企业财产不可逆的伤害，且国家也难以做出合理补偿。因此，除非个人或企业自愿，或者国家直接收购，否则虽可征用，但要作为最后之选，不宜首先征用。
针对应急征用对象的选择问题，《突发事件应对法草案》在提请审议时曾有过讨论。2007年6月，十届全国人大常委会第二十八次会议听取了全国人大法律委员会副主任委员王茂林作的关于《突发事件应对法草案》修改情况的汇报。草案明确规定，政府在采取有关应急措施的过程中，要遵循“比例原则”，即政府采取措施过程中，如果有多种手段可供选择，要选择对老百姓利益损害最小、最有利于保护老百姓权益的措施。。
据此，《突发事件应对法》第十一条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
车浩进一步分析称，征用私人财产是有法律根据，但是也应当有更细致的限制规则，以及全局性的政策考量。面对本已疲软的市场经济环境，以及脆弱的政府信誉和民企信心，为了避免政府的“硬核”征用带来更大的冲击，建议实施征用行为时坚持“先公后私”的原则。
乔新生认为，国务院可以考虑对各级人民政府的征用行为作出明确规定，要求各级人民政府或者履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府征用物资时，优先考虑政府所属机构的国有财产，以此减轻企业和个人的负担。
合法征用的界限
“任何市级政府均无权征用其他省、市的防控物资”、“情况越紧急、越复杂，越要注意对公民权利的保护。”
“抗疫”期间，征用异地应急物资问题曾一度引发争议。
2月2日，云南省大理市卫生健康局发出《应急处置征用通知书》，对云南顺丰速运有限公司大理分公司承运的发往重庆市的9件598箱口罩实施“紧急征用”。为此，重庆市政府发函，请求大理市放行被截留的口罩。
大理市在回应外界质疑时曾解释，该市没有疫情防控物资生产企业，采购的物资一时无法到位，疫情防控物资极度紧缺，已无法满足应对疫情防控的基本需求，一线防控人员防护工作存在极大隐患。为解燃眉之急，大理市在货物检查中对随车手续不全的口罩进行了暂扣，并分配到辖区内各医疗机构、乡镇、街道、社区、公安、交警、交通、小区保安等疫情防控工作人员。
然而，大理市所谓的“依法征用”并无法律支持。根据《突发事件应对法》，应急征用的主体应是人民政府，大理市卫生健康局作为地方行政部门无权实施征用行为。另外，《传染病防治法》中明确，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，“国务院”有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资。因此，任何市级政府均无权征用其他省、市的防控物资。
在此之前，1月29日，国务院办公厅发布的《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》，明确要求对重点医疗应急防控物资，由国务院联防联控机制物资保障组实施统一管理、统一调拨，地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用。
“人民锐评”对此评价道，疫情防控越到最吃劲时候，越要坚持依法防控。征用物资，要讲理更要讲法。特殊时期，疫情防控要坚持全国一盘棋。各地区各部门采取举措既要考虑本地区本领域防控需要，也要考虑对重点地区、对全国防控的影响。如果各地都行“截留”之风“雁过拔毛”，相互争抢，疫情阻击战就会乱套。
“从大理截留口罩事件可以看出，一方面，一些地方官员需要加强对相关法律的学习，在做决定时，一定要有相关的法律人员进行合法性审查。另一方面，地方政府要慎用应急征用的手段，因为其消极影响太大。”毛寿龙表示。
乔新生认为，尽管法律规定非常明确，但由于一些地方政府治理能力欠缺，只顾及本地利益，导致在重大疫情到来时出现权利“滥用”。根据公开报道，河南一些乡镇和村委会为了解决交通运输问题，强行征用村民财产，这同样也是违法行为。
“从根本上来看，若不解决权利任性的问题，不加大人大的监督力度，此类权利滥用的问题还会出现。因此，有必要对那些只顾自己地方利益不顾他人利益的行为启动问责机制。”乔新生建议，在征用的过程中应当增加透明度，由当地人大常委会加以监督，防止一些地方政府乱作为，借助突发事件征用政府的资产或者政府所属部门的资产。
2月9日，有微博网友晒图表示，在被改造为定点医疗点用于收治轻症患者后，武汉软件工程职业学院疑似将学生私人物品当做垃圾随意丢弃，引发学生强烈不满。
随后武汉软件工程职业学院发布道歉信称，在整理过程中确实出现个别人员为赶进度，整理不细致、处置不当的情况，在此深表歉意。同时承诺，所有同学物品若有损失，开学后学校将在核实的基础上予以赔偿(补偿)。
“学校的管理水平确实存在很大问题，暴力征用肯定是不妥的，在征用的过程中应尽量避免损害，辅以更人性化的措施。”毛寿龙表示，纵使要讲究效率，也应该顾及学生的感受，重视人的价值。因此，公共政策本身就要预留空间，早做决策或者不要那么着急决策。
按照《突发事件应对法》制定时的初衷，地方政府实施紧急征用时，一方面要保障救援工作顺利展开，另一方面又不能损害他人的利益。国务院法制办有关负责人曾表示：“发生突发事件时，赋予政府可采取非常处置手段是必要的；但同时，情况越紧急、越复杂，越要注意对公民权利的保护。”
