撰文/崔宇（界面新闻副总编辑、界面商学院院长）
刘林（界面商学院高级研究员）
毛盾（界面商学院研究员）
制图/孟令稀（界面新闻数据设计师）、毛盾
界面新闻记者辛圆、樊旭和聂琳对本文亦有贡献
观点摘要：
（1）、消费券并不是短期的最优政策选项。一方面，政府应该对中低收入群体直接发现金或退税以增加其收入和财富水平，而不是“诱导”其扩大消费；另一方面，应该着力保障失业群体和为企业提供稳岗补贴，保住和创造更多就业岗位，才能在根本上刺激消费。
（2）、家电行业起到继续引领消费增长的能力或相对有限，汽车则是带动消费的核心力量。我国人均汽车保有量仍处在较低水平，2019年仅为186辆/千人。部分限购城市存在被明显抑制的真实需求，汽车行业有相当大的政策刺激空间。
（3）、餐饮收入、旅游收入和旅游人次增速已经连年下滑，今年集体陷入负增长或难以避免。餐饮外卖收入占比目前较低，未来有一定发展空间。旅游消费券和假期延长或难以显著拉动旅游行业大幅增长。住宿和餐饮业的经营主体和从业人员抗风险能力整体较差，应密切关注其失业情况。
（4）、农村居民消费已经没有太多拓展空间，短期城镇居民可以作为突破口，通过增加“城对乡”的消费，为城乡融合消费提供初始动力。在城乡配送网络中，目前最大的短板还是冷链物流严重不足，冷链运输行业或将迎来较大的政策红利。
（5）、预计2020年赤字率将提高至3.4-3.6%左右，并发行1.2-2万亿的特别国债，地方政府新增专项债券也将提高到至少3万亿。传统基建对于拉动经济增长和稳定就业仍然至关重要，加上“三保”等其他重点领域支出，并不会留下太多的财政空间大规模且普惠式地直接刺激消费。
（6）、中国居民整体上处于消费升级状态，但中低收入群体存在消费降级，背后是收入的分化。2015-2018年，中等偏下和中等收入群体的收入增速均出现明显下行。2019年中低收入群体收入增速在新一轮个税改革的影响下大幅反弹。提高农民的财产性收入仍是当务之急。
（7）、即便没有收入的预算约束，需求侧的消费升级也是一场持久战，本质上需要依靠供给侧的升级，短期消费刺激政策或无能为力。除了提高产品竞争力和品牌影响力，还可以通过模式创新带动技术创新，进而“诱导”消费升级。
（8）、2008-2017年的十年间，初次分配中企业部门收入流向住户部门，而经过再分配后，与初次分配时相比，住户部门收入占比一般会出现微幅下降或上升，政府部门收入占比上升而企业部门收入占比下降，这也从侧面印证了新一轮减税降费的必要性。只有进一步增加企业和住户部门收入比重，才能稳定就业和扩大消费。
（9）、中国养老“三支柱体系”的第二支柱和第三支柱仍然薄弱，再加上第一支柱的养老金替代率不断下降，必然会加剧预防式储蓄进而减少消费。尽管卫生总费用中个人支出比例不断下降，但由于医疗费用的上涨，2014年以来卫生费用个人支出增速显著加快，并高于人均消费支出的增速。
（10）、购房贷款的高比重和高增长对短期消费贷款带来“挤压”，进而抑制消费。无论是从扩大消费还是保障民生的角度，2020年房地产政策都不存在整体放松的基础。随着人口老龄化的来临，房地产的人口红利期正逐渐消退，并不再适宜作为刺激经济的重要手段。
随着新冠疫情在各国蔓延，全球经济陷入衰退泥沼，扩大内需特别是居民消费再次被中国各级政府寄予厚望。3月中旬，国家发改委等23部门联合出台了《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》（下称“意见”），共涉及六个方面19条政策措施，各地也在尝试各种消费扩容提质的举措——从发放消费券到假期延长，从家电以旧换新到汽车限购松绑，从促进餐饮旅游消费回补到“消费促进月”和“云上购物节”等等，不一而足。
消费不足是中国经济过去20多年面临的一个痼疾。始于上世纪末期的“扩大内需”政策，由于更侧重“内需”中的投资需求而不是消费需求，导致中国最终消费率和居民消费率出现了连续近十年的下滑，直到2011年开始才逐渐上行。2019年最终消费率为55.3%，由于最终消费中还包含了政府消费（占比27.5%左右），居民消费率仅为39.4%。
随着消费率的上行，消费对国民经济的贡献率也在提高。2011年以来（2013年除外），消费对GDP增速的贡献率一直超过固定资本形成总额（即严格意义上的“投资”），2019年达到57.8%，远超固定资本形成总额的31.2%和净出口的11%。
但是，消费率以及消费对GDP增速贡献率的上升并不必然意味着消费形势的好转。首先，从全球十二大经济体的比较来看，中国的居民消费率仍然严重偏低，甚至不及巴西、印度和俄罗斯等发展中国家。
其次，中国GDP增速已经从2010年的10.6%下降至2019年的6.1%，在投资和净出口回落导致的经济下滑期间，消费率和消费贡献率的上升是“相对的”和“被动的”。从消费对GDP增速拉动的百分点来看，2010年以来处于下行通道，2019为3.53个百分点，而1978年以来的均值为5.41个百分点，目前已位于历史最低水平区间。当然，相比“大起大落”的投资和净出口，消费相对稳健，正是在这个意义上，消费构成了中国经济韧性的基础。
最后，在消费率上升的背景下，消费对GDP增速拉动的百分点却在不断降低，这意味着消费增速的大幅下滑。从社会消费品零售总额实际同比增速来看，2008年达到了16.95%的历史高位，但随后连续回落，2019年仅为6%。
因此，我们应该抛开消费率和对经济增速贡献率不断上升的“幻象”，扩大消费在当前以及未来依然任重道远，消费提质扩容应作为宏观政策的终极目标。那么，短期重启消费有哪些手段？哪些行业和领域仍有刺激空间？如何破除影响消费提质扩容的最关键的体制机制障碍？以下是界面商学院对当前扩大消费热点问题的八个自问自答。
一、消费券到底有什么用？
最新公布的1-2月中国社会消费品零售总额同比下降20.5%，增速比去年12月大幅回落28.5个百分点。在此背景下，中央和地方陆续出台举措稳消费，发放消费券成为政府的选项之一。
商务部消费促进司负责人王斌在3月18日表示，鼓励具备条件的地区和企业在公正公开的前提下，面向特定的群体、特定的商品、特定的领域推出各类消费券、购物券，促进消费回流和人气回升。
今年3月以来，已经有包括济南、南京、宁波在内的多个地方表示将发放以促进文旅消费为主的消费券推动消费回补，总额从千万元到亿元计。
（一）、2009年的杭州经验——旅游消费券效果并不显著
2008年，为缓解全球金融海啸对消费带来的负面影响，成都、杭州、南京、宁波等城市均自行推出了不同种类的消费券。
成都是首个应对2008年金融危机推出消费券的城市，而杭州从2009年1月份除夕前一天开始分两次、三阶段推出消费券，合计9亿元的消费券旨在促进家电、文娱、旅游、体育健身、教育培训等在内的消费，由于总额最高、覆盖的行业和人群最广，杭州的实践对当下更有参考意义。
抽样调查显示，每张面值10元 (其中财政兑付5元, 商家支付5元) 的杭州旅游消费券, 可拉动289.45元的在杭消费, 财政的拉动效应高达1∶57.89。但杭州市旅游委员会主任李虹曾在2009年10月表示，杭州旅游消费券回收率在20%左右，其余八成“沉淀”在民间。
2008年杭州旅游收入为617.2亿元，考虑到消费券的拉动效应和沉淀现象，3亿元左右的消费券规模仅能拉动旅游收入增速3个百分点。尽管消费券一定程度上促使居民在短期集中消费，但从更长时间的维度看，旅游消费券对当年杭州旅游收入的刺激并不显著。杭州2009年旅游收入同比增速为14.9%，仅较2008年提高2.4个百分点，而2009年全国旅游收入同比增长16.4%，较2008年提高3.8个百分点。
（二）、消费券不是短期最优选项，稳就业才能促消费
消费券的作用在于刺激新增消费，而要达到这一目标需要精巧的制度安排和严苛的限制条件：第一，只有规模足够大才能在短期迅速拉动消费提振消费信心。虽然今年杭州的消费券规模高达16.8亿元（合并财政和企业承担的部分），但也仅占到上年社会消费品零售总额的2.7‰，2009年这一比值为5.7‰。第二，必须要严格划定消费券的发放范围，不要“普惠”要“排富”，要把消费券发到缺乏消费能力但消费倾向又很高的中低收入群体手中，这样才可能带来增量消费，但这又可能带来"沉淀现象"。
第三，为了进一步避免“替代效应”，即消费券代替了原本的现金支出，要划定消费券的使用范围（例如只能购买非基本必需品）或者与现金搭配使用。2009年的杭州消费券，就因为限定宽松导致相当一部分被用于缴纳宽带上网、数字电视的服务费以及为公交卡充值等日常消费。第四，要减少政府行政干预以增加消费者的选择权。比如，政府不必通过招标或指定消费券的适用商家，这样可以避免选择商家过程中的“暗箱操作”，减少对市场的扭曲。
我们认为，这一系列制度安排和限制条件很难同时满足，因此消费券并不是短期的最优政策选项。目前各地财政腾挪空间有限，只能拿出较小规模的财政资金发放消费券。杭州今年拟发放的16.8亿元消费券中，政府仅支出5亿元，仅占杭州2019年财政总收入的千分之1.3，与2009年金融危机时力度相仿。而如果要想通过消费券来“诱导”中低收入群体扩大消费，与“惠民生”的目标似乎又背道而驰。
此外，与金融危机时不同，在新冠疫情导致民众“禁足”和减少群聚的背景下，通过消费券重点促进文旅消费效果并不会显著，消费券“沉淀现象”可能会更加严重。
当然，消费券即使没有刺激消费，也意味着财政收入向居民的再分配。但是，如果发放消费券仅仅是为了保障民生，却并不是一个最优的收入再分配方式，还不如直接向困难群体减税免税或发现金补贴更为简单有效。现阶段最大的困难群体为因疫情失业群体，应该把有限的财政资源投入失业群体保障，为企业提供稳岗补贴，保住和创造更多就业岗位，这样才能在根本上刺激消费。
二、家电和汽车还能继续依赖吗？
家用电器和汽车行业是两大传统消费行业，经常在危机时期承担拉动消费的重任。它们还可以继续依赖吗？我们从消费结构和行业成长趋势两个维度来观察。
（一）、家电风光不再，“扩容”需要“提质”
家电在限额以上企业商品零售额中的占比由2000年的12.4%下滑至2019年的6.6%，而汽车占比由2000年的6.9%大幅提升至2010年的28.7%，随后十年高位震荡，2019年为28.4%，汽车消费成为带动消费的核心力量。
从家电行业来看，在存量市场得到满足后，行业利润率回落、集中度提升。近年由于地产政策调控，增量需求承压，导致行业增速进一步放缓。我国大家电（统计包含彩色电视机、家用电冰箱、空调、家用洗衣机四项）销量平均增速自2000年以来整体处于下滑趋势，不过近年已趋于稳定。
家电曾是扩大消费的最便捷选择。2009年，政府推出家电下乡、以旧换新等刺激政策，叠加节能惠民等其他措施后，对消费的提振效果较为显著。商务部数据显示，2009至2011年末，全国家电下乡产品累计2.18亿台、销售额5059亿元；家电以旧换新9248万台，拉动直接消费3420多亿元。家电下乡和以旧换新合计占这三年限额以上批发零售业零售额的67.4%，推动2010-2011年家电消费增速处于历史最高平台期。
但是，在宏观经济因素、行业周期因素、地产政策因素以及新冠疫情对海外市场需求冲击的多重影响下，家电行业起到继续引领消费增长的能力或相对有限。而且，扶持政策实施过程中存在的偷补骗补、事先提高价格、最高限价一刀切等种种问题也不容忽视，特别是部分本应被市场淘汰的企业在补贴之下存活，更是会降低资源配置效率。
未来家电带动的消费增长需通过“提质”来实现。一方面高智能化以及集成化家电需求将增长显著。此外疫情期间社会对健康家电的关注度提升，如消毒柜、洗碗机等，有望由可选配置转化为家庭刚需。另一方面，政策应转向鼓励企业研发，以抵消掉销售端补贴导致企业过分扩大生产享受政策红利而忽视长期核心竞争力发展的影响。
（二）、汽车高增长红利消退？政策刺激空间仍然较大
对于汽车行业来说，虽然在消费中占比持续走高，但也面临着同家电一样增速持续回落的情况。2011年后，车企集中度逐步提高，而且在阶段性产能过剩、市场竞争加剧的影响下，高增长的行业红利似乎逐步消退，销售增速回落至个位数，甚至出现负增长。
那么，汽车消费的新动能将属于哪里？
目前，我国人均汽车保有量仍处在较低水平，2019年仅为186辆/千人，实施严格限购的9个省市平均也仅为215辆/千人，部分限购城市存在被明显抑制的真实需求，限购政策存在放松的空间。
近期，杭州宣布2020年将一次性增加2万个小客车指标，广州也表示正在制定提振汽车消费政策实施细则，拟增加中小客车指标。可以预见，部分解禁新能源汽车限购、购置税减免、推迟国六实施标准等刺激措施未来或将出台。
此外，尽管2019年新能源汽车未能持续前几年50%以上的销售增速，但是由金额补贴转向双积分政策的结构性补贴将更有利于未来行业的发展。目前中国新能源汽车保有量为381万辆，占比仅为1.46%。
总体而言，家电与汽车传统制造行业均面临步入成熟期后产能过剩、增速减慢的困境，如何提升产品属性、创造新需求、开拓新渠道将是提振消费的关键。特别是对于汽车行业而言，仍有相当大的政策刺激空间。
三、“消失的”文旅餐饮消费，如何回补？
文旅和餐饮行业，是本次疫情中最大“受害者”之一。1-2月，餐饮收入4194亿元，相较上年同期减少了43.1%。旅游业情况更加惨淡，据交通运输部数据，今年春节假期期间（1月24日至1月30日），全国出行人数1.52亿人次，同比大降64%。中国旅游景区协会表示，春节期间全国景区企业收入较去年同期锐减90%。已经公布1-2月份数据的部分常规旅游热点地区，旅游收入降幅均超过60%，海南同比下降71.8%。
文旅餐饮等服务性消费不像投资和生产一样，可以事后“加班加点”弥补，即便疫情结束之后民众可能会有一定报复性消费，但在境外输入病例压力不减的背景下，回补程度存在很大的不确定性。
（一）、旅游业2020年负增长已成定局
2003年非典”来袭时，当年入境国际旅游外汇收入比上年下降14.6%、国内旅游收入比上年下降11.2%，两项均打破了之前保持十余年的正增长态势。而新冠病毒相比SARS传染性更强、传播范围更广，由此采取的防控措施更强，旅游业今年陷入负增长难以避免。
据文化与旅游部下属的中国旅游研究院预计，2020年一季度及全年，国内旅游人次将分别负增长56%和15.5%，全年同比减少9.32亿人次；国内旅游收入分别负增长69%和20.6%，全年减收1.18万亿元。
经过多年的高速增长，旅游业对国民经济的影响已不容小觑。2018年全国旅游及相关产业增加值已达到41478 亿元，占国内生产总值（GDP）的比重为4.51%。
（二）、餐饮业恢复难度或超出预期
由于餐饮业可以发展线上外卖业务，有部分业务还是必选消费，因此，整体状况预计比旅游业要好。从2003年非典时期来看，旅游业收入全年负增长，餐饮业营业额却实现全年正增长、增速还较2002年有所上升。
尽管如此，2020年餐饮业的情况还是不乐观。以前两个月社会消费品零售总额中的餐饮收入推算，即便全年零增长，后10个月（从3月份到12月份）的餐饮收入增速也要达到7.7%。
这一增速的实现难度较大。一方面，过去10年，受经济增速下滑和居民收入放缓等因素影响，餐饮业收入增长速度已经从2010年的18%下滑至2019年的9.4%；另一方面，此次疫情持续时间及其对人们消费心理和行为的影响远超预期，减少外出就餐和聚会或将持续到年底，全年餐饮业收入很可能负增长。
尽管住宿和餐饮业增加值占GDP比例为1.82%、对GDP增速的贡献率为1.88%，落后于批发零售、房地产、商务服务业等其他大类第三产业，但是，住宿和餐饮业的经营主体和从业人员抗风险能力整体较差。天眼查数据显示，餐饮业企业有96.15%是个体工商户，数量达 1069万家。从国家统计局数据来看，2018年住宿和餐饮业就业人员数为3214万人，其中，私营企业和个体就业人数为2945万人。
（三）、政府扶持还是企业自救？
疫情发生以来，中央从金融、财税、社保、房租等方面推出扶持政策。在疫情缓减后，各地方政府又陆续出台了刺激、鼓励文旅餐饮业的政策。
除了越来越多的地方政府加入发放旅游消费券的行列，近来甚至有地方开始为民众创造更多消费时间。江西二季度试行周末2.5天弹性作息、浙江鼓励实施一周4.5天弹性工作制。
从全国角度看，今年部分小长假也有一定延长。根据去年底国务院的决定，今年五一劳动节从4天延长至5天，国庆节和中秋节也因为重叠而改为连休8天。但2017年以来，黄金周（春节黄金周和十一黄金周）的旅游收入增速和占比均出现了下滑，目前占比为20%，旅游人次增速也位于历史低位，2019年为8%，长假能否带来旅游收入的大幅增长也存在不确定性。
对于文旅和餐饮业企业来说，需要顺应外部环境变化、调整业务模式、改变经营品类、降低成本、提高效率，这不仅是自救，或许也能创造新的业态。
比如，尽管外卖行业已经发展多年，但在总体餐饮营业收入中的比重仍然较低，2018年仅为3.3%，这一方面意味着外卖市场存在一定的天花板，正餐服务仍然不可撼动，另一方面也意味着如果继续提高外卖服务质量和效率，外卖市场仍有较大发展空间。再如，文旅企业可以调整业务范围，增加本地、省内、乡村的室外旅游，组织车队自驾出行游等等。
总之，对于餐饮旅游业来说，其复苏进程取决于疫情发展，在国外疫情“迁延不愈”且国内存在境外输入病例风险的背景下，与其动用财政资金“强行诱导”居民消费，不如直接补贴相关企业和失业人员。从政策序列来看，应该先稳定就业再促进消费。
四、扩大农村消费还是城镇消费？
（一）、城镇居民消费潜力相对更大，可作为短期突破口
在国家发改委联合24个部门出台的《意见》中提出了六条意见，其中第三条特别提出要“着力建设城乡融合消费网络”。“城乡融合消费”，是否意味着要把农村消费作为扩大内需的发力点？
近年来，不少人主张消费下沉、挖掘农民消费潜力，其主要依据就是农村居民收入增长速度连续多年快于城镇居民，城乡收入倍差已从2007年的3.33倍降至2019年的2.64倍。
但是，农村居民消费已经没有太多可以拓展的空间。自2013年城乡入户调查数据公布，尽管农村居民人均可支配收入增速持续快于城镇居民，但农村居民人均消费支出在人均可支配收入中的占比已经持续上升至83%。
相反，占全部人口60.6%的城镇常住人口的消费拓展空间相对更大。2013年以来，城市居民的人均消费支出与人均可支配收入的比值持续下降，至2019年已经降到了66%。
从绝对数来看，2019年，农村居民人均可支配收入为16021元、人均消费支出为13328元、二者之差仅为人均2600元；而城市居民人均可支配收入42359元，人均消费支出28064元，二者之差为14296元。
当然，由于对自有住房的虚拟服务支出核算时存在低估，相应城镇居民的实际消费支出也被低估，城镇居民的继续消费空间也被压缩。但相对来说，城镇居民的消费支出可以作为短期突破口，通过增加“城对乡”的消费，为城乡融合消费提供初始动力。上述《意见》对城乡融合消费网络的有关布局，也在一定程度上反映了这一思路。
（二）、农产品运输方式相对“原始”，冷链运输短板待补
无论是“城对乡”还是“乡对城”的消费，关键点都是流通。归纳看来，《意见》主要从三个方面入手来改进流通效率扩大消费――结合区域发展布局打造消费中心、优化城乡商业网点布局、加强消费物流基础设施建设。
目前，乡村基础设施经过多年建设已经为城乡之间的互联互通打下了比较好的基础。截至2018年末，99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路；99.5%的村通电话；89.9%的村通宽带互联网。
在此基础上，农村电商发展迅速。从中国物流与采购联合会发布的中国电商物流指数来看，从2016年9月到2019年12月间，电商农村业务量均保持25%-70%的增长速度,整体表现丝毫不弱于全国电商业务量增速。
但是，从物流总额构成来看，目前工业品仍占据绝对优势，虽然近年比重有所下滑，但2018年仍高达90.7%，而农产品比重有所回落，2018年仅为1.4%。从增长率来看，2012年以来，农产品物流总额同比增速维持在4%左右的低位，2018年仅为3.5%，不仅比社会物流总额同比增速低3个百分点，也是所有品类中增速最低的。
为进一步降低物流成本、提升配送效率，城乡物流网络节点成为重要的建设内容，《城乡高效配送专项行动计划 ( 2017 - 2020 年)》在2017年底公布。此次《意见》所涉及的有关城乡物流基础设施的内容基本可以在上述行动计划中找到。
不过，在城乡配送网络中，目前最大的短板还是冷链物流严重不足。这不仅会造成农产品产后和流通过程损耗过大，还会制约生鲜农产品集中上市后保鲜储藏运输能力，进而导致“卖难”和价格的季节性波动。与此同时，冷链物流成本也较高。
过去10年，冷链物流一直是中央的建设重点之一。2010年，国家发展改革委即公布了《农产品冷链物流发展规划》。但是，到2015年，我国果蔬、肉类、水产品的冷藏运输率仅为35%、57%、69%，与发达国家易腐食品90%以上的冷藏运输率相比仍有较大差距。
2016年商务部和财政部公布了中央财政支持冷链物流发展的10个试点省市——山东、河南、重庆、宁波、新疆、河北、广东、四川、青海、宁夏。2017年底推出的上述三年行动计划，也明确指出要在产地高起点发展冷链物流网络，同时加强末端冷链设施建设，实现不断链、可监控。
到2018年，冷链物流仍然远远不足。根据中国物流与采购联合会冷链委2018年的调查，仅有45.4%农产品采用冷藏车/冷藏集装箱，仍有25.6%的农产品采用普通货车和棉被车来运输。
由于此次《意见》要“着力压减物流等中间环节和经营成本”、“加强消费物流基础设施建设”、“加大对农产品分拣、加工、包装、预冷等一体化集配设施建设支持力度”，再加上今年是配送行动三年计划的最后一年，可以预见，2020年冷链行业还将迎来较大的政策红利。
五、促进消费，财政空间能有多大？
（一）、前两个月地方财政收入普遍负增长，一半降幅超过10%
疫情发生以来，财政收支矛盾进一步加剧。一方面，相关防疫抗疫的财政支出不断增加，一方面，受经济停顿影响，财政收入大幅减收。
1-2月份的经济数据大幅下滑，社会消费品零售总额同比名义下降20.5%、规模以上工业增加值同比实际下降13.5%、全国固定资产投资（不含农户）同比下降24.5%。受疫情冲击，税基大幅缩水。1-2月累计，全国一般公共预算收入同比下降9.9%，税收收入同比下降11.2%，但非税收入同比增长1.7%。
截至3月31日，已公布前两个月财政数据的21个省市自治区，有19个财政收入负增长，几乎有一半降幅超过10%，降幅超过20%的有5个。财政收入同比负增长或者增速下降的局面预计在未来几个月还将持续。
（二）、地方专项债成“秘密武器”，基建投资增速或超20%
在疫情还没有爆发之前，我国财政收支压力已经非常突出。2019年，一般公共预算收支的差额较上年增加了一万多亿，收支差额在7年间从8502亿元升至48492亿元。 2019年财政收入增速仅为3.8%，在2020年财政收入明显减速甚至可能负增长的背景下，用什么来弥补意外减收带来的缺口并刺激国内需求稳定经济增长？
一是增加常规的公共财政赤字预算。2019年财政赤字规模为27600亿元，较上年增加3800亿元，赤字率也从上年的2.6%提高至2.8%。假定2020年GDP名义增速为5%，在赤字率上调至3%的情形下，财政赤字规模仅会较上年增加3600亿元，而金融危机时期的2009年财政赤字规模曾从上年的1800亿激增至9500亿，我们认为，2020年财政赤字规模会至增加8000亿到1万亿元，从而使赤字率提高至3.4-3.6%左右。
二是发行直接支持实体经济的特别国债。特别国债纳入中央政府性基金预算管理，不计入财政赤字，且只由全国人大常委会审议通过即可，发行方式和发行额度相对灵活。但是，1998年和2007年发行的两次特别国债，前者本质上是为了为四大银行注资，后者本质上是央行和财政部主导、以商业银行为中介进行的置换操作，对实体经济和流动性的影响较为间接和中性。
我们认为，2020年发行的特别国债将是真正意义上的特别国债，通过对特定人群（如湖北）和特定行业（如餐饮、旅游和医药等）的补贴以及投向“新基建”（如特高压、城际高速铁路和城际轨道交通等），实现对实体经济的“特别”支持。
参考2009年金融危机时期财政收支的变化幅度，假定2020年财政收入下滑5%，且财政支出增速分别为5%和8%的两种情形下，不考虑调入资金和结转结余的影响，预计2020年财政收支差额会增加约2.2-2.8万亿元，在财政赤字规模增加8000亿到1万亿的背景下，1.2-2万亿的资金缺口可由发行特别国债来补充。
三是，增加地方政府专项债的新增规模。与特别国债类似，纳入政府性基金预算的地方政府专项债，并不会影响赤字规模和赤字率，再加上是为具体工程专门发行的债券，可以用来支持重点项目建设。2019年已允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金且扩大了使用范围，近日又有消息称专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例从20%提升至25%，这将有力助推基础设施建设。
截至3月20日各地发行新增专项债10233亿元，全部用于铁路、轨道交通等交通设施建设，还有生态环保、农林水利、市政和产业园区等领域的重大基础设施项目。同时，各地用于符合条件的重大项目的资本金债券规模达到1200亿，占比接近12%，比去年的不到1%大幅提高。考虑到2019年地方政府新增专项债增加了8000亿元至2.15万亿，预计2020年，地方政府新增专项债将提高到至少3万亿，在投向基建比例增加、项目资本金比例下调和配套资金到位加快的乐观情形下，将推动2020年基建投资增速超过20%，接近2014-2017年间的水平。
此外，政策性金融将发挥更大的作用。2月21举行的政治局会在谈到财政政策时明确指出要“发挥好政策性金融作用”。这意味着又一种不会增加财政赤字率，但会提高政府稳定经济能力的“类财政武器”将会被重点使用。
（三）、“三保”面临较大压力，刺激消费空间有限
从公开的信息看，当前财政资金的使用重点主要是“三保”、基建以及其他重点领域。
目前，部分地方财政资金紧张、财政调度困难、库款保障水平过低，保工资、保运转、保基本民生等“三保”面临较大压力。对此，中央财政出台了阶段性提高地方财政资金留用比例政策，3月1日至6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点。与此同时，中央财政加快了转移支付预算下达进度，截至目前中央对地方转移支付已下达6.28万亿元，比去年同期增加1.26万亿元。
尽管传统基础设施建设被“新基建”所掩盖，但由于全口径基建投资占固定资产投资比重高达25%，且建筑业从业人员比重仍稳定在15%左右，因此传统基建对于拉动经济增长和稳定就业仍然至关重要，再加上过去两年，在地方政府债务硬约束下，全口径基建同比增速仅为1.8%和3.3%，仍然存在较大的回补空间。当然，社会保障和就业、医疗卫生和三农领域等其他重点领域，也将是今年财政资金的重点支出领域。在此背景下，并不会留下太多的财政空间大规模且普惠式地直接刺激消费。
六、消费降级还是消费升级?
（一）、整体消费升级，但中低收入群体消费降级
近年来，消费降级成为坊间热议话题。从传统的消费支出分类结构来看，各种衡量方法都显示居民消费整体处于升级状态。一方面，以食品支出占比来衡量的恩格尔系数持续走低，2019年城镇居民家庭和农村居民家庭的恩格尔系数分别降至27.6%和30%。
另一方面，如果我们把食品、衣着和居住这类商品类消费作为“基础需求”，把生活用品及服务、交通和通信、教育文化和娱乐、医疗保健等服务类消费作为“升级需求”，重新分类后我们可以发现无论城镇家庭还是农村家庭仍然处于消费升级状态。
当然，这种传统的消费支出分类以及衡量方法也存在一些问题。比如，如果商品类消费是为了追求更高品质，那这类支出占比的增加不是消费降级而应是消费升级，与之相对，交通和通信等“常规”的服务类消费占比增加，也不一定意味着消费升级。
根据中国人民大学商学院刘向东等的研究，在引入了基本需求（居民消费中不受收入水平影响的消费部分）和非基本需求（消费中随收入水平变动的消费部分）这一新的维度后，2016年和2009年相比，无论是商品类消费还是服务类消费，非基本消费占比均出现了上升。这意味着，无论从服务类消费占比上升还是从非基本消费占比上升来衡量，2009-2016年中国居民整体上都处于消费升级状态，但2016年之后的状况仍有待研究。
尽管如此，2017年以来，方便面的“东山再起”和拼多多等下沉平台的突然崛起，都意味着中低收入群体可能存在消费降级的情况。刘向东等的研究显示，收入处在 28%分位之下的居民家庭整体面临消费降级的情况，即这部分收入群体虽然服务性消费占比也在上升，但非基本消费占比减少。
（二）、收入差距扩大的趋势有所逆转，提高农民财产性收入是当务之急
中低收入群体消费降级和中高收入群体消费升级的背后是收入的分化。2015年以来，中国的收入差距形势出现了微妙的变化，基尼系数小幅升高，已从2015年的0.462升至2018年的0.469。
从20%高收入户与20%低收入户的收入差距倍数来看，2015年也出现了上行，从2015年的10.45倍上升至2018年的10.97倍。
从五档全国居民人均可支配收入同比增速来看，2015-2018年，20%高收入群体的收入增速不仅上行且高于其他收入群体，而中等偏下和中等收入群体的收入增速均出现明显下行，表现“最惨”，低收入群体的收入尽管也出现减速，但表现相对较好。
值得注意的是，在经过新一轮个税改革后，2019年，高收入群体收入增速继续小幅下滑，但其他四个群体收入增速均大幅反弹，尤其是低收入群体人均可支配收入增长14.6%，中间偏下群体均可支配收入也增长9.9%。
除了继续提升工资性收入和转移性收入，从消费降级到消费升级更需要加大财产性收入的比重。2019年，全国居民财产净收入仅为2619元，占人均可支配收入的比重仅为8.5%，而且10.1%的增速也较2018年下降2.8个百分点。
上述《意见》中特别提到“要稳定和增加居民财产性收入”，除了适度扩大国债、地方政府债券面向个人投资者的发行额度以及完善资本市场分红激励制度，《意见》还特别提到要“深化农村土地和集体产权制度改革，稳步推进农村集体经营性建设用地入市，探索赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。
我们认为，鉴于中低收入群体的消费降级现状，提高农民的财产性收入是当务之急，而且它的影响不止于扩大消费，本质上是给予农民完整的土地财产权。
七，除了收入增长，消费升级还要靠什么？
党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而消费升级，既能满足人民群众日益增长的美好生活需要，又能助推中国经济高质量发展，是化解中国社会主要矛盾的重要途径之一。但是，除了持续增加居民收入因素外，推动消费升级还可以从哪些方面入手？
事实上，即便没有收入的预算约束，需求侧的消费升级也是一场持久战，本质上需要依靠供给侧的模式升级、技术升级和品牌升级，短期消费刺激政策或无能为力。
（一）、针对不同群体进行“精准升级”
如前所述，我国消费者存在较为明显的分层分级现象——有还在努力从生存型消费向发展型消费转变的低收入者，也有已经开始追求享受的中高收入者；有在人口结构中占比不断上升的老龄人口，也有不断接力的90、00后新生代消费主力军；有东中西部的消费差异、也有城镇与乡村之间的消费分野。多样化和差异化的消费升级需求，必然需要多样化和差异化的产品和服务来精准满足。
以老龄人口为例，其在总人口中占比的上升往往被视为经济增速放缓的原因之一。但是，考虑到这一群体相当一部分人有稳定的退休金、几乎没有房贷等债务、甚至还有财产性收入，再加上自由的时间，他们的消费潜力远远没有得到释放。市场应该充分重视这一群体，提供有创新性的产品和服务。
（二）、消费升级的关键是供给升级
正所谓“供给诱导需求”，提供优质的国产商品和服务，依靠技术创新提高产品竞争力和品牌影响力，是消费升级的关键。
上述《意见》提出的六个方面19条举措中，第一大方面就是“大力优化国内市场供给”，并要“全面提升国产商品和服务竞争力”以及“加强自主品牌建设”，正是体现了这一思路。
近年来，去海外“扫货”和“海淘”，成为中国中产和富裕阶层的风尚，其中化妆品、保健品、母婴用品和数码产品等是消费者的“最爱”。 数据显示，在整体消费增速放缓的背景下，化妆品和通讯器材类的销售仍保持较高增速，甚至逆势上行。
由于商品和服务质量以及品牌价值的“双重差距”，日用消费品领域成为中国产品的“软肋”。以婴幼儿奶粉为例，过去十年来，尽管国产品牌的价格也在上涨，但与国外品牌的价格之差长期稳定在50元/千克左右。
从企业品牌价值来看，中国公司也有较大差距。世界品牌实验室编制的2019《世界品牌500强》排行榜显示，美国占据500强中的208席，稳居品牌大国第一，中国虽位列第五位，但入选的品牌只有40个，其中超过60%为“中字头”公司，除了酒类，日常消费类公司上榜寥寥无几。
（三）、通过模式创新带动技术创新
企业还需要在消费渠道、消费场景和消费体验等方面继续开动脑筋，通过模式创新带动技术创新，进而“诱导”消费升级。
从实物商品网上零售情况来看，尽管其占社会消费品零售总额的比重不断攀升，目前已突破20%，但2015年以来，随着整体消费增速的下行和电商平台流量红利的衰减，实物商品网上零售增速也告别了高速增长，与整体消费的增速差也从最高点的接近37个百分点下降至2019年底的11.5个百分点左右。
基于此，线上服务、线下体验、物流融合的“新零售”将成为未来带动消费升级的主要模式。上述《意见》的第四个方面也提到要“加快构建‘智能+’消费生态体系”，具体包括，鼓励建设“智慧商店”、“智慧街区”、“智慧商圈”，促进线上线下互动、商旅文体协同。鼓励有条件的城市和企业建设一批线上线下融合的新消费体验馆，促进消费新业态、新模式、新场景的普及应用。
八，消费提质扩容，要破除什么体制机制障碍？
党的十九大报告指出，要“完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用”。 2018年10月，国务院办公厅印发的《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》（下称“实施方案”）中指出，要加快破解制约居民消费最直接、最突出、最迫切的体制机制障碍。实施方案提出了六个方面26条措施，包括进一步放宽服务消费领域市场准入、完善促进实物消费结构升级的政策体系、建立健全消费领域信用体系、优化促进居民消费的配套保障、加强消费宣传推介和信息引导等。
我们认为，在经济和收入增速连年放缓的背景下，为了扩大消费，最直接、最突出、最迫切的体制机制障碍就是要 “优化促进居民消费的配套保障”，除了实施方案中提到的完善有利于促进居民消费的财税支持措施、进一步提升金融服务质效、深化收入分配制度改革，还要在养老、医疗和房地产等领域持续为居民消费“减压”。
（一）、政府、企业和居民的收入分配失衡仍在延续
对于收入分配制度改革来说，它包括两个层面，除了改善居民内部的收入差距，更要从根本上改变政府、企业和住户部门的收入分配失衡。从初次分配来看，2008-2017年的十年间，住户部门收入占比提高了2.96个百分点至60.56%，企业部门收入占比下降了2.89个百分点至25.41%，政府部门收入占比微幅下降了0.07个百分点至14.03%。从经过再分配后的可支配收入占比来看，也保持了同样的趋势。这种分配格局部分体现了人口红利消失背景下，劳动力和资本在初次分配过程中话语权的此消彼长。
但是，值得注意的是，从初次分配和可支配收入占比的变化来看，2017年经过再分配后，与初次分配时相比，住户部门收入占比仅上升0.29个百分点至60.85%，政府部门收入占比增加了3.93个百分点至17.96%，而企业部门收入占比下降了4.22个百分点至21.19%。
从2008-2017年这十年间的情况来看，经过再分配后，与初次分配时相比，住户部门收入占比一般会出现微幅下降或上升，而政府部门和企业部门会此消彼长，即前者收入占比上升而后者收入占比下降，这也从侧面印证了新一轮减税降费的必要性。只有进一步增加企业和住户部门收入比重，才能稳定就业和扩大消费。
（二）、养老“三支柱”失衡抑制消费，医疗负担压力有所缓解
养老负担也是影响消费的一个重要因素，因为它不仅通过缴费率影响即期收入，也通过替代率影响预期收入。如果我们以企业离退休人员的月人均养老金与在岗职工平均工资之比作为衡量养老金替代率的指标，可以发现，2000年以来，养老金替代率从70%下滑至45%左右，2018年，人均月养老金为3153元。国际劳工组织给出的理想养老金替代率区间为40-60%。
当然，我们计算的只是基本养老保险这个“第一支柱”的替代率，还要考虑“第二支柱”企业年金和职业年金，以及“第三支柱“商业养老保险（包括税收递延型养老保险）等。但从累计结余来看，截至2018年末，基本养老保险为58152亿（其中城镇职工养老保险为50901亿，城乡居民养老保险为7250亿），企业年金为1.48万亿，为基本养老保险的25%左右，职业年金约6000亿元，但其仅覆盖机关事业单位工作人员。此外，由于税收递延型养老保险2018年才开始试点，参保人数和保单收入几乎可以忽略不计。
从参保人数来看，截至2018年末，企业年金仅有2388万人，而基本养老保险参保人数已高达9.4亿，职业年金参加人数接近3000万；8.74万户企业建立了企业年金，占全国企业的比例不到0.5%。总体来看，中国养老“三支柱体系”的第二支柱和第三支柱仍然薄弱，再加上第一支柱的养老金替代率不断下降，必然会加剧预防式储蓄进而减少消费。
从医疗负担的情况来看，在卫生总费用的构成中，2018年政府支出、社会支出和个人支出占比分别为27.7%、43.7%和28.6%，相比2001年，政府支出和社会支出占比分别上升了11.8个百分点和19.6个百分点，相应个人支出占比下降了31.4%个百分点。但2011年以来个人支出占比下降的速度放缓，政府支出占比也开始下降，社会支出的占比上升了近9个百分点。
尽管卫生总费用中个人支出比例不断下降，但由于医疗费用的上涨，2014年以来卫生费用个人支出增速显著加快，并高于人均消费支出的增速。
（三）、居民杠杆率快速上升挤压消费，购房贷款是重中之重
从债务负担的角度来看，居民部门杠杆率从2008年底的17.9%大幅上升至2019年底的55.8%，同期政府部门杠杆率上升10.2个百分点至18.3%，而企业部门杠杆率也大幅上涨56.1个百分点至151.3%，但2017年以来已有所回落。
从绝对水平来看，我国居民部门杠杆率与国际平均水平保持一致，根据国际清算银行的数据，发达国家居民部门杠杆率平均为72%左右，新兴市场经济体为40%左右。从债务风险的角度，根据中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2019）》，2018年，我国住户部门可支配收入54.4万亿元，同比增长8.7%，较同期住户部门债务增速低7.5个百分点。住户部门债务收入比为99.9%，同比上升6.5个百分点。其中，房贷收入比（个人住房贷款余额/可支配收入）为47.4%，较上年上升3.7个百分点。
尽管居民部门债务水平和债务风险相对可控，但令人担忧的是居民部门杠杆率快速上升短期对居民消费的负面影响。居民的债务负担中，购房贷款是重中之重。2019年底，个人购房贷款已突破30万亿，占住户部门消费贷款余额的比重为68.4%，占住户部门总贷款余额的比重为54.4%。
购房贷款的高比重和高增长，不仅导致中低收入群体还本付息压力增大，也会对其他消费贷款带来“挤压”，进一步抑制消费。从购房贷款余额和短期消费贷款余额增速来看，购房贷款余额增速的上行往往带来短期消费贷款余额增速的下行，但2017和2018年出现了购房贷款余额增速大幅下行、社会消费品零售总额增速下行但短期消费贷款余额增速大幅上行的反常局面。2017年短期消费贷款余额增加18728亿，同比多增超过1万亿。消费贷款的高增长并没有带来消费的高增长，可能意味着当年地产调控政策限制了购房贷款，导致短期消费贷款大量违规流入房地产领域。
从2018年后的情况来看，购房贷款余额增速温和回落，但短期消费贷款余额增速则大幅回落，2019年同比少增8722亿，这可能意味着当年短期消费贷款是一种“透支行为”，短期的还本付息压力导致居民减少短期消费贷款。
因此，无论是从扩大消费还是保障民生的角度，2020年房地产政策都不存在整体放松的基础。此外，随着人口老龄化的来临，房地产的人口红利期正逐渐消退，并不再适宜作为刺激经济的重要手段。
