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编辑 | 吴涛
编者按：从此次新冠肺炎疫情中，我们能够吸取哪些经验教训，并能弥补哪些领域的短板呢？2月14日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上说，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。他特别强调，要强化公共卫生法治保障、要改革完善疾病预防控制体系、要改革完善重大疫情防控救治体系、要健全重大疾病医疗保险和救助制度、要健全统一的应急物资保障体系。
2020年1月23日，新冠肺炎疫情暴发，武汉封城。此后，湖北省内各地市先后出台疫情防控政策。随着疫情发展，湖北及多个省市的防控措施逐渐加码，不仅将防控对象细分为“四类人员”，还将城市居民小区、农村两大类居民区纳入隔离范围。
但一些地方在隔离制度实施过程中出现了诸多问题，如简单的封路断路、居家隔离的高风险以及患有其他疾病的病人救治难等。
经此大疫，公众更为关注，在重大公共卫生事件中个体权利与公共利益如何平衡？在即将修订的《传染病防治法》中，隔离制度该如何完善？
“四类人员”
我国在公共卫生领域的隔离制度立法起步较晚。中国现行的隔离制度的基本依据是1989年制定《传染病防治法》。
2003年非典期间，《传染病防治法》暴露出隔离制度的诸多不足之处。
北京大学法学院教授沈岿向界面新闻分析说， 1989年的《传染病防治法》关于隔离的规定，只包含在一个条款里，即第24条的第1项。对于隔离治疗对象的规定也是有限的。该条款明确隔离对象为甲类传染病病人和病原携带者，没有提到疑似病人。
2004年，全国人大根据非典时期的一些特别情况修订《传染病防治法》，现行的隔离制度得以确立。
修订后的《传染病防治法》规定，医疗机构发现甲类传染病时，对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。
《传染病防治法》还规定对部分乙类传染病按照甲类传染病防控措施管理，扩充了隔离治疗的对象。
此外，新法还规定可以对发生甲类传染病的场所或场所内的特定区域人员进行隔离。“针对不同的情形，什么样的情况，可以采取什么样的隔离措施，2004年的修订有比较大的进步的。”沈岿说。
新冠肺炎疫情发生后，2020年2月2日，根据武汉市新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的要求，武汉全市各城区对于“四类人员”的进行集中收治和隔离工作，此后，这项措施在全国其他地方实施。
这四类人员是：确诊患者、疑似患者、无法排除感染可能的发热患者、确诊患者的密切接触者。随后，全国多地出台政策，在辖区内全面筛查“四类人员”。
沈岿认为，《传染病防治法》载明的隔离对象是病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者。“四类人员”中，“无法排除感染可能的发热患者”，不在法定的隔离对象之中。
沈岿分析，“无法排除感染可能的发热患者”，对应的应该是《传染病防治法》中的“疑似病人的密切接触者”的概念，“医学和法律上的密切接触者的范围可能更大一些。”
中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师毛寿龙也指出，“无法排除感染可能的发热患者”在疫情防控初期并未出现在官方公布的筛查人员类别中。但是根据疫情发展和防控工作的实际需要，这是根据实践摸索出来的一项防控措施，以免漏掉发热人群中已经被感染但尚未发病、尚未被检测出来的患者，“它的原则是早发现、早隔离、早治疗。”
四川省卫健委一位不愿具名的人士告诉界面新闻，在疫情防治初期，各地卫健部门采样检测的范围相对有限，与“早发现早隔离早治疗”的设想尚有差距。集中收治“四类人员”后，防控有不同的隔离政策，也有不同的检测方案，“确诊患者的密切接触者后会进行采样，看他咽拭子核酸检测结果。疑似病例的密切接触者不采样，等14天隔离期满了，再进行采样检测。其他的发热，没有流行病史，隔离即可。”
封闭居住区的合理界限
新冠肺炎防控初期，个别省份出现封村封路的现象，村民将外界通往村里的道路挖断或设置路障，阻止外部人员进入。这一现象被网友称为“硬核防疫”，这些措施迅速被多地效仿。
2020年1月底，各地先后启动应急响应制度，防控措施升级，城市居民小区也被纳入封闭隔离范围。
陕西恒达律师事务所高级合伙人、公益律师赵良善表示，在突发公共事件中，封闭小区等措施是合法的。根据《传染病防治法》第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以封闭可能造成传染病扩散的场所。
赵良善认为，法律赋予了当地政府采取措施切断传染病的传播途径的权力，比如封闭小区等措施，在执行中，由小区物业来落实执行。
沈岿介绍，《传染病防治法》规定了可以封村封小区的两类情形：“已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员可以实施隔离措施”、“传染病暴发、流行时，切断传染病的传播途径，必要时封闭可能造成传染病扩散的场所。”
沈岿说，除了这两种情况以外，不管有没有病例，不管有没有可能造成传染病的扩散，封村断路、封小区都是没有法律依据的。
但他强调，“很难说它没有用，因为它实际上是一种非常严格的管理措施。从某种程度上来说，它的有用性可能很强。但是即便非常管用，也不符合行政法的原则。”
公开报道显示，2020年3月12日，河北省衡水市景县龙华镇岳王庄村村民王志云，在离家三四里的孙德厢村村口，撞上村口防控卡点的钢丝绳后死亡。
中国人民大学公共管理学院教授刘鹏指出，地方政府升级防控措施要有依据，不能过度反应。依据在于发现确诊案例或者确诊数量多，各地政府要出台相关内容对市民进行提示，否则不仅造成生活不便，还可能导致心理恐慌。
值得注意的是，对于全国各地频现所谓的“硬核抗疫”，2月份，多个部委紧急发文明确，不得以防疫为由随意封村断路。
隔离必须要考虑救治
据界面新闻梳理，新冠肺炎疫情发生以来，国内各地的隔离措施包括定点医院隔离治疗（含方舱医院）、在酒店和党校等政府征用场所内隔离、社区居家隔离。
以酒店、党校等政府征用场所内的隔离和社区居家隔离为例，上述两种隔离地点内均存在有特殊需求的被隔离对象。
公开报道显示，湖北黄冈市红安县一位疑似新冠肺炎感染者被卫生院隔离救治后，他患有脑瘫的儿子被独自隔离在家，六天后其子死亡。
另有公开信息指出，新冠肺炎疫情爆发初期，因武汉医疗资源不足，存在疑似病例无法入院治疗而被要求居家隔离从而导致家族聚集性传播的案例。
华中科技大学同济医学院公共卫生学院教授吴志刚表示，“（疫情爆发初期）居家隔离相当失败，一下传染一家。”他分析称，随着政府部门对疫情的认知提升和医疗物资短缺的现象逐渐缓解，已经各地兴建“小汤山”医院，全国没有一个省份再要求发热病人居家隔离了。
集中隔离也同样暴露出不少问题。
在武汉市区一家酒店隔离的一位市民告诉界面新闻，她并未感染新冠肺炎，但被社区要求前往酒店集中隔离观察。隔离期间，她分到的房间没有窗户，而她患有呼吸道疾病，在隔离期间频繁感到不适，向酒店人员和社区人员反映多次要求更换有窗户的房间无果。
根据公开报道，1月29日，媒体记者跟随武汉洪山区集中隔离点的医生采访，发现集中隔离点患有其他疾病的被隔离对象存在药物不足的情况。街道工作人员统计药品需求后联系当地医院，均被告知药品不足。无奈之下，社区干部和医院职工只能全市找药应急。
中国医师协会法律事务部主任邓利强认为，不能因为个案反证医学观察是不是合理，以及医学隔离应该有什么特别细的情形。因为医学隔离就是对切断传染源的保护性的规定。“我们希望每个个体得到切实的关照。但还是不能因一个个例，或者不止一个的个例，反证医学观察的不合理，这是两个概念。”
但邓利强也表示，防疫工作也需要关注被隔离对象的其他的疾病，至于实际工作中能否关注到，则与地方政府的应对能力有关，“要尽可能面面俱到。”
沈岿认为，隔离必须要考虑救治，尤其是被隔离人员如果有其他疾病，应该避免被隔离对象因其他疾病导致意外情况发生，“在这一点上《传染病防治法》有遗漏，对于有其他疾病的隔离对象应该注意的问题确实没有特别明确的规定。”
沈岿称，法律虽然没有明确规定，但在规范性性文件或者指导性文件应该加以规定。他介绍，非典时期，原卫生部就制定了一条针对SARS病人或者疑似病人密切接触者的处理原则。
处理原则提到，对年老体弱多病者及婴幼儿，除按规定测体温外，应注意有无其他病症，以免其在隔离期间发生意外。
“同理，现在如果要对一个人进行隔离，首先要考虑其有没有其他的病症，有没有可能出现其他的意外情况，隔离的条件是不是能够适合他等等。国家卫健委等部门也可以考虑，针对此次疫情出现的一些问题，以后可以以文件的形式明确对于不同类型的隔离对象的处理原则。”沈岿说。
特殊时期，个人利益要为公共利益让路
公开信息显示，自2020年1月后，湖北及其他省市对城市居民小区封闭式管理，从允许一户两天一人外出购物发展到不许居民外出，由社区人员代为购买生活用品。
至2020年2月底，部分省市疫情形势稳定向好，城市居民小区的管理力度才逐渐松动。
有评论认为，强力的隔离措施虽然有利于疫情防控，但不可避免地侵犯到个体的部分权利。
邓利强分析，《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生条例》，《突发公共卫生事件应急条例》，以及各省市地方政府出台的的决定和命令，为整个防控提供了法律基础。“在这个情况下，每个人的权益都会受一些影响。大家都需要共同为社会做些贡献。”
沈岿持类似观点。他认为，从目前的公开信息判断，小区隔离的时间和强度并没有超过特别必要的限度，“但是如果说一个月以后疫情结束时小区还在封闭当中，我觉得在医学上基本没有依据。”
他认为，《突发事件应对法》规定，人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害性质程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施。
隔离制度该如何完善？
非典之后，重大公共卫生事件中，隔离制度如何完善？是公众越发关注的问题。
毛寿龙分析，与2003年的非典疫情相比，此次武汉新冠肺炎病毒有特殊之处。此次新冠肺炎防控初期的混乱，部分原因是重复2003年非典疫情中的老问题。但客观上，新冠肺炎疫情自身的特点导致防控工作的难度更大了。
毛寿龙指出，新冠肺炎疫情防控中的隔离措施难言成功。他认为，隔离制度服务于疫情防控的总体目标，即早发现早治疗，切断传播途径，而防控初期的情况则是实行隔离的同时没有做到早发现早治疗。
沈岿则认为，在法律层面，2003年非典疫情之后，中国传染病防控的隔离制度有明显的进步。
但他强调，隔离制度并不完美，由于此次疫情预防控过程中出现了一些问题，比如有特殊需要的被监护人的问题，有其他基础性疾病病人的就医问题，这些都没有在现行法条中明确规定。“将来要修改法律的话，以《传染病防治法》作为基础，反而不用规定那么细致，但可以通过国家卫健委的一些文件、规定，对这种隔离制度进行一些完善。”他建议。
全国政协委员、西南政法大学经济法学院教授王煜宇3月初在《人民政协报》撰文建议，修改《传染病防治法》第七十五条，赋予县级以上地方人民政府卫生健康部门相关行政权力，强化行政处罚力度，增加相关民事责任和刑事责任条款；立法明确对新突发传染病及其疑似患者的密切接触者必须采取隔措施。
