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编辑 | 刘海川
经过40年的发展，环境保护基本法从1979年《环境保护法（试行）》到1989年正式通过，再至2014年的修订，其法律体系、法律原则、法律制度等各方面都渐趋完善，涵盖自然资源保护和污染防治的环境标准体系已经成型。
在建国70周年之际，围绕过去几十年里中国环境法治建设的历程及当前的环境保护问题，界面新闻深度专访了中国政法大学教授、中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发。
环保法体系不断完善的40年
界面新闻：中国的环保法治体系是怎么一步步完善的，大概可以分为几个阶段？哪些是比较关键的转折点？
王灿发： 中国对于环保立法的重视还是比较早的，十一届三中全会以后制定的前10部法律中就有两部环保的法律，一部是《森林法（试行）》，另一部是《中华人民共和国环境保护法（试行）》。这后一部法律于1979年9月13日原则通过，并且在之后试行的十年期间，又制定了多部有关环保的法律，比如《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《森林法》 (1984年)、《土地管理法》(1987年)、《大气污染防治法》（1987年）等环境领域单行法获得通过。一直到80年代中期，环保相关的法规依然不断地在制定。
到1989年，《环境保护法》试行10年之后进行了修订，并正式颁布实施，直到2014年再次修订，中间经过了25年。这25年时间里，环保法其实经历了几个阶段：一个是到90年代中期，1992年联合国环发大会以后，世界各国的环境保护立法都在转型。1992年环发大会通过了《里约环境宣言》，确定了可持续发展的方针和原则，中国在1992年的里约环发大会中发挥了很重要的作用，回来以后中国的法律也开始更新。具体包括修订了《大气污染防治法》，修订了80年代中期制定的《水污染防治法》，且在1996年又制定了《固体废物污染环境防治法》，此后又制定了《环境噪声污染防治法》，这些污染防治的法律相继出台。
在这种情况下，《环境保护法》的作用越来越小，因为环保法多为原则性的规定，当时一共40多条。随着其他与污染防治有关的法律相继制定，具体实施时基本都依据这些单行的污染防治法，而《环境保护法》的作用有所削弱。而且《大气污染防治法》1995年修订后过了不到5年，到1999年又进行了一次修订。
进入21世纪，有关部门曾有一个废掉《环境保护法》的动议。其理由是，既然各方面的污染防治法都有了，《环境保护法》也没有多少被引用的，是否还有必要保留。但这种动议遭到了国务院环境保护主管部门的强烈反对。因为《环境保护法》作为环保相关牵头的法律，也是一个综合性的法律，学者将其称为“环境保护的基本法”，还是能发挥作用的。比如它规定了国务院环境保护主管部门对环境保护实施统一监督管理，环保部门是后建的一个政府部门，此前与环境保护相关的工作分散在各个部门，而有这样的一部法律规定了环保部门的统一监督管理职责，就意味着凡是属于环境保护的工作，环保部门都可以介入。从1989年到1999年可以说是一个阶段，这一时期污染防治相关的法律在不断完善。
2000年以后法律又发展到一个新阶段：不仅关注污染防治，同时也从其他方面来进行环境保护。比如2002年制定了《环境影响评价法》，环境影响评价这个制度专门制定了一部法律，还制定了《清洁生产促进法》《可再生能源促进法》等单项的、从某一方面促进环境保护的法律。同时，这一时期也有其他的生态保护相关的法律出台，比如《野生动物保护法》《草原法》《矿产资源法》等相继颁布。到了2010年左右，与环境保护有关的法律已经达到30多部，基本上建成了一个完整的体系。
界面新闻：1979年当时改革开放刚刚开始，国家整体重心还是放在经济发展上，为什么会在那时候重视环境保护的立法？
王灿发：一是反映了我们国家领导人的远见卓识，知道环境保护在我们国家的重要性。1972年的联合国人类环境会议上，许多国家展示的环境污染导致的后果触目惊心，对我国产生了警示作用。代表团回国以后，1973年中国就召开了第一次全国环境保护工作会议。另外，中国同样积极参与了联合国环境规划署的活动，派人员作为驻联合国环境规划署的代表，当时曲格平就是代表之一。他发现世界各国在保护环境方面采取的最有利的措施就是立法，所以从联合国环境署回来以后，曲格平负责环保工作的同时也在积极地推动立法。这也是中国的环境立法发展得早、发展快很重要的原因。
环保部门从国务院的环境保护办公室到最后变成国务院组成机构，立律也发挥了很重要的作用。在《环境保护法》（试行）当中就规定了环保部门有哪些职责，以及各级人民政府要建立环境保护机构，后来历次机构改革的时候，因为有这个立法，环保部门才一步步发展起来。
界面新闻：2014年《环境保护法》修订，有着怎样的背景和意义？
王灿发：2012年十八大召开以后，“生态文明建设”列入国家五位一体建设之中，此前环保的重要性是没有提到这么高的。虽然在1984年就提出来“环境保护是我国的一项基本国策”，但是贯彻得不是那么好，执行得不是那么有力。《环境保护法》虽然1989年就正式颁布，但实际上我们的环境是越来越恶化的。在上世纪90年代我国制订的环境保护规划里，写的是“减缓环境恶化的趋势”。当时在制订规划的时候，不是写要环境变好，而是环境要恶化得慢一点，按理说这是违反1989年《环境保护法》“保护和改善环境”规定的。
从国家层面而言，立法是强制性规范，按理讲是必须执行和遵守的，但实际上，有的可能被执行了，比如像环境影响评价、排污收费这些能被部分地执行，但像总则里面的环境保护目的的规定，没有去真正执行。
到2012年十八大以后，生态文明建设成为一项国家战略任务来抓。这样原有的法律规定许多内容缺乏可操作性，违法处罚太轻，有一些规定得不合适。比如此前《环境影响评价法》规定，对未做环境影响评价的建设活动，可以补办环评手续，基本上很多大的项目根本就不做环评，等查出来以后补办环评手续就可过关了，因为项目建起来了，通常都不会叫停。当时法律规定得没有那么严，在这种情况下，我们的环境质量就越来越恶化，形成了一种高投入、高污染、低产出的粗放式的发展。
这种情况促使我们国家必须加强环境保护。实际上，《环境保护法》在2011年就开始启动修订，2012年就已经送至全国人大审议了，但征求意见时，遭到了社会各界的反对，包括当时环保部都不同意匆忙通过修订草案。中国法学会环境资源法研究会的10多位专家就在北大开会，说坚决反对修订草案盲目地被通过，而且给吴邦国委员长写了一封信。后来吴邦国在专家座谈会表示，如果大家不同意这个草案，我们就不会盲目地通过。所以2012年这一个草案没有再被提交到全国人大常委会去讨论，到2013年换届以后，才重新启动了《环境保护法》的修改。
当时大家反对《环境保护法》的修订草案征求意见稿，一是认为修订草案没有新意，比如像《环境保护法》的原则，本来应该把“保护优先”“预防为主”都写上去的，结果没有写；再者，重要的管理制度也没有规定，比如环保社会组织反映最多的环境公益诉讼制度也没写进去；此外，按日记罚、查封扣押等这些重要的措施都没有规定。这样修改后的的法律中，就没有多大的作用，因此就受到了许多人的反对。
界面新闻：修订之后的《环境保护法》有哪些关键性的变化？
王灿发：2014年4月24日通过的新法律有了很多的亮点，比如修订之后的环保法规定了“保护优先”，这实际上是处理经济发展与环境保护之间的一个原则，当经济发展跟环境保护产生矛盾的时候，谁上谁不上？按“保护优先”的原则，就是让经济发展活动往后让一让。别看这个原则很简短，但它反映了一种指导思想。另外，新的环保法规定了地方人民政府对环境质量负责，规定了一整套的考核制度，包括上级政府对下级政府的环境保护目标实现情况进行考核，本级的人民政府对有关部门环境保护职责履行的情况进行考核，而且要进行公布，让政府真正承担起了环境保护的职责。还有，像总量控制制度、排污许可证制度都作为一项重要的制度来规定，也规定了查封扣押这些措施，以及按日连续处罚，而且把公众参与和信息公开作为专门的一章增加，充分发挥公众的力量。
此外，修订之后的环保法还规定了环境影响评价取消补办手续的措施。如果你没有做环境影响评价报告、或者你的环境影响评价报告未经批准，就要责令停止建设、给予罚款，可以责令恢复原状；而且，针对严重的环境违法行为，可以进行拘留，且对偷排严重污染环境的，要追究刑事责任。所以一系列的制度和措施，使得修订后的《环保法》被称为“史上最严环保法”，很多学者将其称为真正长了牙齿的老虎。
新修订的《环保法》实施一年后，2016年3月份我们对上一年的实施情况进行了评估，写出了一个近30万字的报告。到2017年我们又出了一个两年的评估报告。评估报告认为，新《环境保护法》颁布生效两年来，受到了各级党委、政府、企事业单位和民间社会组织和公民个人的高度重视，其宣传贯彻的力度和广度超过了过去任何一部环境保护的法律和法规，其被社会各界的接受程度、遵守程度、执行的力度、对违法者的威慑力、发挥的作用和影响，在环保法治史上都是无前例的。
“环境诉讼起诉难、收集证据难、审理难、判决难”
界面新闻：我们知道20年前你一手创立了一个污染受害者法律中中心，当时为什么要成立这个中心，最初的案例哪些污染会比较多？
王灿发：是的，我们中国政法大学污染受害者法律帮助中心是1998年学校（中国政法大学）批准成立的，1999年11月1日开始开通污染受害者法律帮助热线。现在这个法律帮助热线在全国已经有了比较高的知名度，为数以万计的污染受害者提供免费的法律帮助。当时促使我建立这个中心的主要原因是：我1988年来到政法大学工作，到1998年已经整整工作了十年。在这十年中，不仅一直教授环境法，同时也做了很多研究，发表了很多文章，参加了许多环保法律、法规的起草。但我发现中国的环境状况却越来越恶化，甚至我亲自参与起草制定的法律法规也没有得到执行和遵守。当时就想，作为一个学者我还能够做点什么事情。
法律没有得到严格执行和遵守，有时是由于行政机关不严格执法造成的，但作为学者我们无权要求行政机关去严格执法，而且也并不可能向污染企业提守法的要求。与此同时，有很多污染受害者自身权益受到环境污染损害却得不到应有的赔偿。比如1994年，有几个江苏邳州的污染受害者，因为河流上游酒厂、豆奶厂等工厂的污染，他们养殖的鱼和鸭子都死了，却很难得到赔偿。后来他们找到我帮他们打官司，最终得到了40万元的赔偿。实际上还有很多这样的污染受害者，由于缺乏法律知识、或者没有钱打官司，面对环境污染造成的利益受损束手无策。污染破坏环境者不需要付出任何代价，那么他们就会继续肆无忌惮地污染破坏环境。
由此我就想到，能不能建立一个机构来支持这些污染受害者，鼓励公众用法律的手段去与污染者作斗争，同时也可以迫使违法者来遵守环保法。最开始是在《北京晚报》上登了一则消息，很快就有居民打电话投诉说周遭环境受到污染。最开始是与居民生活相关的比较多，比如附近餐馆油烟污染、生活垃圾污染或者噪声污染。后来随着媒体的传播，消息从北京扩散至很多地方，开始有一些水污染的案例，比如石梁河水库上游的工厂排放污水让养鱼的农民损失了640多万元，内蒙喀喇沁旗的农民在山上载重的几百亩果树受到一个铜冶炼厂的污染。通过数据统计来看的话，应该还是噪声污染和大气污染投诉比较多，因为这会直接影响到个人的权益。
界面新闻：这些年来，有哪些令您印象深刻的污染受害者诉讼案例？
王灿发：一是媒体报道比较多的、对社会影响大的案子。比如福建屏南有一个化工厂造成的污染，有1721人作为原告提起诉讼，是迄今为止中国参与人数最多的民间自发环保诉讼案件，并被评为2005年中国十大影响性诉讼之一。这个官司打了5年，最终他们争取到了部分赔偿，企业也采取措施治理了污染。
此外就是让公众权益直接得到保护的案例，比如2011年开庭的石梁河水库污染环境公益诉讼案。石梁河水库位于江苏，上游山东有化工厂和造纸厂往河里排污水，造成渔民养殖的鱼虾死亡，损失达到560.4万元，加上野生鱼的死亡总共要超过1000万元。那我们帮助这儿的渔民提起诉讼，使他们560万元的损失都得到了赔偿。除却对污染受害者有所帮助之外，污染企业赔偿之后就知道环境污染会有什么代价，因此就不会肆意地排污了。
另外有些诉讼可以助推改变法律的一些规定。比如辽宁营口有一个风力发电厂，其风车周围的居民没有被拆迁。风车一转，噪音通常很大，居民正常的生活受到了影响。但是当时我们的噪声监测标准规定，环境噪声必须在无雨、无风、无雪的情况下来监测。如果没有风，风车不转，监测自然也不会有噪声，居民永远得不到赔偿。发现这个问题后，我们就给当时国家环保总局写信提建议，后来环保部门对环境噪声监测规范进行了修改，风力发电噪声应在正常发电的的状况下进行检测。此外，像2004年《固体废物污染环境防治法法》的修订、2008年《水污染防治法》的修订，把恢复原状、被告举证制、鼓励对污染受害者提供法律援助、让环境监测机构向污染受害者提供环境监测报告，把这样的条款写进去，都是根据我们中心进行诉讼时所遇到的困难问题而有针对性作出的规定。
另外，根据《民事诉讼法》的规定，污染受害者法律帮助中心可以作为支持单位支持环保社会组织提起公益诉讼。近些年我们支持了很多环境公益诉讼。
界面新闻：环境类诉讼通常持续时间都很久，难点往往在哪里？
王灿发：我们总结出几个“难”，具体包括起诉难、收集证据难、审理难、判决难、执行难等。比如要告的企业可能是当地的纳税大户，对其提起诉讼阻力是特别大的。再者，有时你要证明一个人得癌症是不是企业污染带来的，这个很难的。虽然法律规定了对因果关系的证明实行被告举证制，但是许多法官并不太接受这样的法律规定，仍然习惯于谁主张谁举证。他们的理由就是，你不能证明你的病是由于人家造成的，人家怎么能证明你的病不是人家造成的？
实际上他们不理解法律规定的初衷就是要保护环境诉讼中的弱势群体。而且，环境污染侵权的被告举证制也符合证据距离原理。但一些法官不理解，他们原来判民事案件都是谁主张谁举证，现在让被告来举证，很多人在心理上很难接受。比如在江苏的一个案子，判决书上讲：“本案是环境污染的诉讼，实行被告举证制，但由于原告不能举出鱼的死亡是由于被告造成的，所以判决如下”，让原告败诉。法官读法律是一回事，到最后判决的依据又是另一回事。这也证明在这种环境案件的审理当中，观念的转变和环境法知识的素养是很重要的。
界面新闻：2014年修订的《环境保护法》对社会组织可以提起环境公益诉讼进行了相关规定，但也能看到能符合条件且有意愿、有能力提请环境公益诉讼的社会组织其实并不多，这是因为什么？
王灿发：公益诉讼制度刚开始写进法律的时候，就引发了很大的争议。《环境保护法》修订草案2012年的第一稿没有公益诉讼的规定，第二次审议稿的时候增加了规定，但明确只有中华环保联合会及其各省的环保联合会才有权提起公益诉讼。只授权一个组织有权提起公益诉讼，主体太少，遭到了大家的反对。这次反对以后，到第三审议稿的时候，就改为只有在民政部登记的环保社会组织才能够提起环境公益诉讼。当时在民政部登记的除了中华环保联合会，还有其他比如中国环境科学学会、中国环保产业学会等，但实际上这些组织从来没有提起过公益诉讼，只有中华环保联合会提起过，那实际的结果可能还是只有一家提起公益诉讼，所以仍然遭到了社会各界、特别是环保社会组织的反对。到了第四审议稿、最后通过的版本才规定符合一定条件的环保社会组织有资格提起环境公益诉讼：在辖区的市以上人民政府民政部门登记的、且做环境公益5年、没有违法记录的环保社会组织。
为什么要这样，因为立法者和一些部门担心放开资格限制之后可能会导致滥诉。当时我们主张任何单位和个人为了保护环境，都可以提起公益诉讼。
因为从世界各国来看，有公益诉讼的国家并没有发生这种滥诉的情况。事实证明也是这样的，环境公益诉讼制度确立了以后，虽然全国有700多家环保组织符合条件，但是实际上提起公益诉讼的环保组织到现在都不超过50家，也就二三十家环保组织提起公益诉讼。
界面新闻：有哪些因素或者阻力，导致了现在提起公益诉讼的环保组织比较少？
王灿发：一是能力问题，很多环保组织没有专门的法律人员，而提起一个诉讼至少需要懂得法律知识，知道对方如何违法，收集一些证据。我们大多数的环保组织都没有专门的律师；二是环保组织通常也缺乏资金，而法律规定环保组织不能以诉讼来进行牟利，公益诉讼的赔偿金额跟环保组织没什么关系；三是一些环保组织担心会因提起诉讼受到打压，比如它在当地告了当地企业，而这个企业可能是当地重要的支柱企业。环保组织有注册和年检，届时万一这些企业跟政府部门说这个环保组织捣乱，环保组织可能会被以各种借口而无法年检或者注册。
界面新闻： “谁污染谁治理”的原则是在什么时候制定的，为什么现在很多公益诉讼案例中，这个原则依然难以落实？
王灿发：“谁污染谁治理”的原则在70年代就有，第一次全国环境保护工作会议之后制定的《关于保护和改善环境的若干规定》就有这样的要求。1979年制定的《环境保护法》（试行），明确提出了“谁污染谁治理”。“谁污染谁治理”有它的合理性，实际上是说谁污染了谁就要担责。但一个问题是，我们国家过去是计划经济，每一个企业都是按照国家的计划来做的，比如化工厂、造纸厂，如果政府没有批准它建一个污水处理厂的话，它自己是没法建的，如果企业造成污染，当然也是要政府埋单。所以“谁污染谁治理”在当时就很难具体执行下去。虽然后来计划经济向市场经济转变，但一些企业在过去造成了污染，它把利润都交给政府了，现在又让它去治理，也有一定的困难。所以，有时候地方政府为污染企业买单也是有其一定的合理性的。
垃圾分类需要整体公众意识的培育
界面新闻：最近一阵子垃圾分类特别火，《循环经济促进法》很早就有了，那为什么《循环经济促进法》实行10年了，循环经济也并没有进行得很好？
王灿发：不仅仅是《循环经济促进法》，还有《清洁生产促进法》。主要的问题在于：这些法律的现实因素并不成熟，也没考虑周全它在法律体系中跟其他法律的交叉部分应如何执行，追着新名词立的法就很难执行。比如《清洁生产促进法》，除了清洁生产审核得到一定的实施以外，其他基本上没有得到执行。还有《循环经济促进法》，到底应该怎么来循环，它和《固体废物污染环境防治法》并没有协调得很好。建立循环经济试验区、产业园，实际上都是综合利用，原来的“综合利用”完全可以把它包括。当然，如果这些法律能够制定一些具体的实施规范，可能还会发挥一些作用。现实是，这些法没有具体的实施细则，缺乏可操作性，不会执行得很好。
界面新闻：目前与垃圾分类相关法律法规有哪些，如果地方进行相应立法需要重点关注什么？
王灿发：从国家的层面讲，《固体废物污染环境防治法》和《电子电器废物管理条例》、《循环经济促进法》等都是涉及到废物管理的。但是一些地方，比如上海、北京，都有《生活垃圾管理条例》，基本上具体的规定是由地方来做的，国家的法律是规定大原则，比如“三化原则”（减量化、无害化、资源化）就是《固废法》规定的基本原则。
现在一些地方规定涉及到垃圾分类处理的问题，在社会上引起了比较大的反响，反响主要是要不要分、怎么分，要如何进行处罚，怎样才合理。实际上，环保法已经规定了任何单位和个人都有保护环境的义务，垃圾分类是环境保护的重要内容，那么谁产生的垃圾，谁就应该来负责，尽量不破坏环境，所以承担分类义务是应该的。另外，垃圾分类可行不可行？从国外来看，许多国家，比如日本、德国和瑞典，他们垃圾分类都做得很好，包括中国台湾地区垃圾分类也做得非常好。开始时人们可能不太接受，但后来加上监测、罚款，以及特别重要的教育，人们整体意识增强，就不乱扔了。比如日本街上就没有垃圾桶，每个人出去的时，产生的垃圾就自己放在一个袋里，回家分类处理，这和整体意识的培养也很有关系。
当然我觉得，垃圾分类有几点我们需要抓住。一是分类不要分得太细，因为分得太细开始公众可能难以接受，干脆就不分了。而只要干湿分离就好办了，干垃圾到垃圾场再专业化地分类。再者要从垃圾处理设施开始，你不能说我费了很大劲来分，最后又混合处置了，所以处理设施建设很重要，必须先有分类处理的设施，再有分类。此外，在垃圾分类开始的时候监督是很有必要的，酒驾管控为什么那么有效，因为对酒驾严格监督执法，可以起到警示作用。
界面新闻：我们现在的环保体系有哪些是需要完善的？
王灿发：实际上，现在环保法是改革开放四十年来，发展最快的法律部门，已经基本形成了完整的体系，从污染防治、生态保护、资源保护，到特别方面的环境管理、对环境犯罪的制裁、对环境侵权案件的处理，都有了法律的规定。现在，我们国家面临的就是一些新的法律需求，比如应该有一个化学品管理法，我们国家有几万种的化学品会对环境产生影响，但目前并没有没有《化学品管理法》，只有个别方面的条例。另外也需要转基因生物安全法等这些涉及新技术的相关立法。当然，我们还需要自然保护地法，因为我们只有一个《自然保护区条例》，现在要建立一个以自然保护地为主体的自然保护制度，就需要自然保护地法。
环境保护需要公众的广泛参与
界面新闻：西方国家走过的“先污染，后治理”的路是不可避免的吗？如何看待这种“发展阶段论”？
王灿发：很多人在谈到经济发展与环境保护的关系时，仍然认为中国的污染是难以避免的，因为发达国家都走了“先污染，后治理”的道路。我们需要探讨“先污染，后治理”道路是在什么样的情况下发生的。一个因素是，当时人们没意识到环境污染和破坏可以造成严重的后果。比如日本熊本的水俣病，一个化肥厂需要用汞作催化剂，当时那里人们不知道汞到海里以后会变成甲基汞，甲基汞被鱼吃了能够富集在鱼体里，人吃了鱼又会得水俣病，对这个链条并不是很清楚。现在不是这样子的，环境科学得到了极大的发展，我们已经知道什么是对环境有害的，什么是对环境有利的，知道以后就可以采取措施来避免，而且现在已有治理污染的技术，也不一定得要重蹈覆辙，走别人走过的“先污染，后治理”的道路。在环保方面不需要摸着石头过河了，别人的经验和教训就等于已经为我们修好的桥，我们完全可以从桥上走过去。
界面新闻：之前谈到环境问题，很多人都会有一个库兹涅茨曲线，拐点出现在什么时候，中国现在的环境治理，包括整个的状态，处在怎样的位置？距离拐点还有多远？
王灿发：库兹涅茨曲线指的是，在经济发展的过程中，随着经济的发展污染也会增加，当发展到一个顶点的时候，污染会下降。但这个曲线并不是自然发生的，关键在于经济发展到一定水平以后，是不是重视环境保护、是不是重视环保投入。发达国家人均GDP达到5000至8000美元、最多到1万美元的时候就开始经济的转型。经济转型就是由原来的协调发展、或者说“先污染、后治理”发展到环境优先。我们国家现在好多地方比如北京、上海等已经超过当时发达国家的那个拐点了。所以北京市的《大气污染防治条例》就明确规定，大气污染防治实行“环境优先”。像其他有些地方在地方立法当中虽然也规定了“环境优先”，但是并没有真正地执行，所以拐点还不会真正出现。
界面新闻：环境和经济是怎样的关系？这两方面要如何协调？
王灿发：要做环境保护肯定要有一定的投入，比如建一个化工厂，它的环保设施和处理的费用就要占投资的很大一部分。从短期来看，环保是需要一些投入，但另一方面这是有利于可持续、长久发展的。所以它既有矛盾的一面——对短期的现实的矛盾，又有有利于环境的一面，比如类似哥斯达黎加这个国家，根本就没有什么工业建设，到当地旅游的人的消费就够当地居民过很好的生活，在这种情况下，保护环境是有利于经济发展的。
界面新闻：信息公开和公众参与在《环保法》独立成章，怎么看待公众参与在环境保护中的作用？
王灿发：实际上环境保护应该是全体公民的事情，不仅仅只是政府的事情。如果只是政府大包大揽，费了很大的力气，最后公众不买账，环境还是改善不了。比如垃圾分类，政府再号召，公众不配合的话同样无法实施。在这种情况下就需要公众的广泛参与，这个参与不是说让大家去捡捡垃圾、扫扫马路，不仅仅是这样的，而是让公众参与监督、参与表达——如果有意见，要让他表达出来，还有参与决策，比如一个项目要不要建，要征求周围公众的意见。只有每一个公民把保护环境当作保护自己，这个国家的环境才会越来越好。
