记者 | 何香奕
近年来，未成年人犯罪低龄化趋势明显，有媒体报道称，今年或提请审议的治安管理处罚法修订草案拟将行政拘留年龄从16周岁降至14周岁，学者认为，还应加强社会支持系统对问题青少年的帮教、保护。
据法制日报2019年6月4日的报道，5月27日至28日召开的全国公安机关执法规范化建设推进会明确，公安部将推动一批重点立法项目，积极推动人民警察法、治安管理处罚法等法律法规的修订起草工作。
另据国务院2019年立法工作计划，治安管理处罚法修订草案今年拟提请全国人大常委会会议审议，这意味着行政拘留年龄或从十六周岁降至十四周岁。
公安部2017年1月公布的《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》第二十一条取消了现行《治安管理处罚法》已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围从之前的“已满16周岁不满18周岁”修改为“已满14周岁不满18周岁”。
现行《治安管理处罚法》建立了与《刑法》刑事责任年龄制度相衔接的违法责任年龄制度，即未满14周岁不承担违法责任、已满14周岁不满16周岁相对负违法责任、已满16周岁承担违法责任但未满18周岁的应当从轻或减轻违法责任。江西省犯罪学研究会会长李云龙曾接受媒体采访时表示，“如果将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁，那么，刑法也得相应作出修改。”
低龄未成年人违法犯罪、校园霸凌等问题近年来频发引起公众的关注。根据2017年北京一中院未成年人案件综合审判庭发布的《未成年人案件综合审判白皮书(2009.6-2017.6)》，截至2017年6月，该庭共受理涉未成年人刑事一审案件72件、二审案件173件，判处未成年罪犯234人；减刑假释案件1631件。从犯罪年龄看，已满14周岁不满16周岁未成年人犯罪的，占14.96%。白皮书显示，“根据8年来未成年人犯罪的情况看，犯罪年龄低龄化是当前青少年犯罪比较突出的特点”。
据华商报此前报道，2017年，西安市公安局新闻中心对于降低行政拘留年龄下限推出了一项网友投票，投票结果显示，超过9成投票者赞成行政拘留降至14周岁。
但实际上，针对降低行政拘留年龄下限问题，法学界一直存在着争议。有律师认为该规定填补了未成年人犯罪的“法律空白”，但也有学者指出，青少年应该受更多社会干预，而不是司法干预。
“下降行政拘留年龄，我认为是一个很好的过渡和探索。”京衡律师上海事务所副主任、高级合伙人邓学平接受界面新闻采访时表示，因为我国家治安管理处罚法和刑法立法较早，按照此前规定行政拘留必须满16周岁以上，而对16周岁以下的青少年犯罪行为没有行政拘留，实际上是留下了一片“法律空白”，而现在只是填补了这个立法的“漏洞”。
邓学平认为，现在小孩的智力发育、受教育程度，以及接收信息的渠道都不可与此前比较，小孩发育成熟较早，十四周岁已经能够实施非常严重的违法行为和暴力犯罪。
2018年3月，湖北孝感市女孩张某在等电梯时，被男孩黄某用剪刀挟持。黄某将其劫持到无人居住的房间实施抢劫，还逼迫她脱光衣服。因黄某案发时未满14岁，不够刑事处罚，警方对案件予以撤销，该案曾一度引发热议。
“青少年犯罪数量逐年上升，暴力化程度也是在加强，”邓学平认为，降低行政拘留年龄能起到有效的威慑和预防犯罪的作用。“法律不是为了惩罚而惩罚，总体上是为了帮助未成年人成长，预防违法犯罪，同时消除社会危险。”
青少年犯罪与少年司法研究中心主任皮艺军则认为，降低行政拘留年龄，实际上也是从保护未成年角度出发。但他并不认为从刑罚上来解决青少年低龄化犯罪问题是可取的，而应该更多地采用非司法的方式或是社会支持系统对问题青少年进行帮教、保护。
“行政拘留实际还是将孩子放到拘留所里，这不仅容易产生‘交叉感染’，而且对于未成年人说，容易形成‘问题少年’标签，不利于其身心发展。”皮艺军认为，青少年应该受更多社会干预，而不是司法干预，需要让社会力量更多介入，比如社会团体对青少年提供心理辅导，进行跟踪式的社会帮教等。
中国社会科学院大学政法学院副教授童小军告诉界面新闻，对于违法犯罪的青少年，使用行政拘留的手段不仅很难奏效，还可能产生反效果。
2017年初，江苏淮阴区检察院对2014年至2016年办理的103名未成年人刑事案件进行了统计和调研，发现有54人之前有被行政处罚的前科，占未成年人犯罪总人数的52.4%。
童小军认为，更应该做的是改变他们周围的环境，让环境有利于他们的健康成长，即建立儿童友好的环境，包括这些青少年生活的家庭环境、学校环境和社区环境。“这个年龄段的孩子正处在一个容易犯错误的成长阶段；犯错也往往是因为家庭的引导不到位，社会也缺乏一个为家庭提供支持的服务体系等，也就是说没有给孩子们的健康成长给予支持。”
童小军提出，未成年人的司法和成年人的司法有着不同的功能定位。成年人的司法是为了维护广大群众利益，对成年人的违法犯罪行为进行惩处和打击，是为了社会的稳定，但未成年人司法属于福利范畴。“对待未成年人的违法犯罪行为，需要教育和引导，在情感上给予关爱，在行为上给予矫正， 践行的是恢复性司法或保护性司法。 它不是为了打击和惩戒，而是相信未成年人有矫正的潜力，并有权利得到帮助，受到保护。”
据法制日报此前报道，兰考县探索建立社会、政府、司法三位一体未成年人犯罪预防与帮教工作模式，由县检察院牵头与公安、民政、教育、司法行政等12家机构签订协议，明确各自教育、预防和减少未成年人年犯罪的职责，通过购买服务方式与专业社工组织签订协议，由专业心理咨询师对涉罪未成年人进行心理疏导、跟踪帮教。数据显示，兰考县进入检察环节的未成年人犯罪案件，自2015年以来呈持续下降趋势，作出相对不起诉的涉罪未成年人无一重新犯罪，其中4人考上大学。
对于执行行政拘留，童小军认为焦点应该在于要为这些违法犯罪青少年建立帮扶机制。不论是否执行行政拘留，有了帮扶机制，才能真正改善这些青少年的偏差行为，真正实现制定这个司法政策的初衷。另外，她还建议针对未成年人的法律一定要跟前期的预防服务体系挂钩，做好制度性的规范性的安排。
