工地里十几位农民工在出租房凑钱搭伙做饭，请一位厨师烧菜，是否需要因无证经营被处罚？一家糖炒栗子的微信公号称自家栗子“沪上最佳”，是否需要因违反广告法被罚款？一家宾馆将一把椅子放到了疏散通道上，是否该罚……上海市近日发布全国首份省级跨领域轻微违法行为免罚清单，使相关执法的自由裁量权更加精细化、规范化。3月15日起，前述行为都将免罚。
3月18日，上海市司法局、市市场监督管理局、市应急管理局召开新闻发布会，介绍近期三部门联合出台的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》（以下简称《免罚清单》）有关情况。根据《免罚清单》规定，市场主体发生符合规定情形的34项轻微违法违规经营行为将免予行政处罚，涉及市场监管（工商、质量技监、食品安全）、消防等多个行政执法领域。据悉，这是全国范围内首份省级跨领域轻微违法行为免罚清单。
据上海市司法局副局长罗培新介绍，提高制度供给质量，是优化营商环境的重要方面。上海市司法局在前期有关调研中发现，大部分轻微违法行为的主体都是中小企业和创新型企业，大都设立时间不长，合规意识和能力较弱，初次违法很多都是无心之失，一旦被罚难免会对企业未来经营发展带来负面影响。
他指出，对于轻微违法行为，不少一线行政执法人员却“不会”也“不敢”给予免罚处理。在缺乏明确的制度依据的情况下，一方面，执法人员在具体案件中会面临“怎样的情形才构成违法行为轻微”的困惑；另一方面，行政管理部门担忧“不予处罚”会被标签为“行政不作为”。
为真正解决这些现实问题，将今年年初《上海市进一步优化营商环境实施计划》提出的“积极探索包容审慎监管”的精神落到实处，上海市司法局会同市市场监督管理局、市应急管理局广泛听取企业意见，在长宁区集中进行调研、走访和座谈，面对面了解企业需求，并围绕市场轻微违法违规经营行为的标准、范围等关键问题，反复研究论证、多次听取各方意见。
最终，通过对《中华人民共和国行政处罚法》中“不予行政处罚”的通行规定与近20部单行法规相关规定的仔细梳理，对违法行为进行了更加精细地划分，形成了《免罚清单》，用清晰列明的免罚事项给执法人员以明确指引，从而提高执法效能，有效激发市场活力，让企业真正感受到“有温度的执法”。
在起草过程中，上海市司法局、市市场监督管理局、市应急管理局始终牢牢坚持包容审慎的基本原则，既要依据现行法律规定，将确实属于情节轻微、依法依规可免罚的违法违规行为具体化、标准化，又不能让出台后的《免罚清单》成为企业自以为可以逃避处罚的借口。
经过认真研究论证，《免罚清单》对此次列入的34项市场轻微违法违规行为进行了严格限定，其中，市市场监督管理局共28项，涵盖工商、质量、食品安全等领域；市应急管理局共6项，集中在消防领域。根据不予行政处罚的依据不同，又可分为两类：
第一类是根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，不予行政处罚的事项，即由于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，而不予行政处罚的事项，共计有26项。
例如，违反《中华人民共和国广告法》第十二条，广告中涉及专利产品或者专利方法，未标明专利号和专利种类，但具备合法有效专利证明，而且及时纠正，没有造成危害后果的行为。
又如，违反《中华人民共和国消防法》第二十八条，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口不超过2处，能当场恢复原状，且没有造成危害后果的行为。
第二类是根据专门领域的法律法规规章的有关规定，可以不予行政处罚的事项，共8项。例如，违反《公司登记管理条例》第二十九条，公司未依法办理住所变更登记，责令限期登记后及时登记的行为。
同时，对于食品安全、消防等与人民群众生命、健康、财产安全密切相关的行为，《免罚清单》充分体现审慎原则，对涉及食品安全领域的4项免罚事项明确要求仅首次作出该违法行为、及时改正，而且未造成后果，方可不予处罚；涉及消防领域的所有免罚事项均要求情节轻微，当场整改或者当场恢复原状，而且没有造成危害后果，其中5项免罚规定明确要求不适用于人员密集场所和生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所。
上海市市场监督管理局总经济师杜贵根表示，原先市场行政裁量基准由工商、质监、食品等各个部门分别制定，此次《免罚》清单统一由市场监管局来制定，涵盖多个领域，适用于全市范围。同时，过去的执法都是按照行政处罚法，一案一例，《免罚清单》则统一了执法标准，执法人员在遇到清单中的免罚行为，有据可依。“过去更注重处罚的力度，这次《免罚清单》更加聚焦免罚的适用，列举了直接适用、免罚的情形，也明确了相关的法律规定，重点突出，可操作性比较强。”
上海市应急管理局总工程师李彩云表示，《免罚清单》中涉及消防的内容，是根据行政处罚法和消防法等法规、法规、规章的规定，在消防行政裁量基准的较轻裁量阶次里，严格筛选形成的。“我们消防检查中会发现不同种类消防设施、器材的各种故障和损坏，一刀切的处罚显然过于机械，但什么样的情况必须处罚，什么样的情况可以不予处罚是需要仔细研究认真分析的。把握立法本意，视情灵活处理，并将这种处理规则向社会明示，是政府治理与服务水平的体现。”
罗培新指出，行政执法的价值，绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。为此，《免罚清单》规定，对于不予行政处罚的，除责令改正外，执法部门还要及时开展教育工作，通过批评教育、指导约谈等措施，促进经营者依法合规开展经营活动，提升行政相对人奉法守规意识，避免日后此类违法行为再次发生、甚至“积小错酿大祸”，真正实现法律效果和社会效果相统一。
下一步，《免罚清单》出台后，上海市市场监督管理局、市应急管理局将会抓紧落实，并在实践中归纳总结经验，市司法局将及时提供支持指导，三家共同推动，使免罚清单制度能够落实到位、有效执行，将来还可能根据情况适时推出2.0、3.0版清单。
