文 | 财经杂志 俞琴
编辑 | 朱弢
过去几年，有些地方为了让空气质量达标，或为了应付督察，简单化地采取“一刀切”，对企业一关了之。今后这一备受诟病的环境治理模式将得到转变。
3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提到，要改革创新环境治理方式，对需要达标整改的企业“给予合理过渡期，避免处置措施简单粗暴、一关了之。”对高污染、高排放的企业而言，这无疑是剂定心丸。
不过公众更关心的是，保护了企业以后，当前的环保监管力量还能继续保障蓝天吗？
在依然严峻的治霾形势下，企业能拿稳这块“免死金牌”吗？
环保避免“一刀切”
政府工作报告提出，企业作为污染防治主体，必须依法履行环保责任。改革创新环境治理方式，对企业既依法依规监管，又重视合理诉求、加强帮扶指导，对需要达标整改的给予合理过渡期，避免处置措施简单粗暴、一关了之。企业有内在动力和外部压力，污染防治一定能取得更大成效。
在近几年的政府工作报告中，这是首次提出环境治理要避免对企业处置措施简单粗暴、一关了之。
公众环境研究中心主任马军表示，过去两三年的环境严管时期，环境保护取得了很多进展，但有一些地区也出现了简单粗暴、“一刀切”的情况。现在面临经济下行压力，在稳增长的形势下，会更多地关注到对企业的监管方式的调整。
保尔森基金会北京代表处执行主任莫争春表示，这一政策走向在预料之内。每一项公共政策的出台都会是不同利益诉求的折衷。当经济形势较好的时候，希望提高生活质量和环境品质的诉求比较容易得到回应。但当经济下行时，持续加大环保压力可能就出现顾虑。
“当下，不少地方政府依然习惯性地把环境保护与经济发展放在对立面，在经济绿色转型方面缺乏合适的思路和路径，无法把环境保护与经济发展放在统一面上，实现绿水青山就是金山银山的理念。”莫争春说。
国家大气污染防治攻关联合中心副主任柴发合并不认为给予企业合理过渡期是出于经济下行的原因。柴发合说，不“一刀切”也意味着，会对不同的企业要采取不同的管控措施和治理要求。
国家层面从去年开始注意到了环保“一刀切”现象。生态环境部2018年6月制定的《禁止环保“一刀切”工作意见》指出，各地在生态环境保护督察执法中，严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免以生态环境保护为借口紧急停工停业停产等简单粗暴行为。
在莫争春看来，“一刀切”往往是当环保政策从国家层面传递到省、市、县的过程中，地方在执行层面对政策理解出现偏差，并采取简单粗暴的方式所导致的。尤其当环保督察显示威力后，因担心一票否决导致丢掉乌纱帽，有些地方官员可能就采取宁可错杀一千，也不放过一个的态度，从而在政策执行过程中出现执法扩大化和“一刀切”的现象。
创新环境治理模式意味着对过去环保“一刀切”模式的改进。创蓝清洁空气联盟秘书处主任解洪兴表示，环境治理模式将更加强调精细化管理，由于各地的污染来源都不尽相同，治理手段也应当差异化。他认为，未来会逐步过渡到以城市为单位的政策制定和政策执行的模式，要结合本市的空气质量达标战略对污染企业提出明确的要求，以企业的环境绩效为依据，不仅要限制污染企业，还要鼓励和奖励环境绩效优秀的企业。过去，地方往往以行业特点作作为对企业关停、限产的衡量标准，而在精细化的环境治理模式下，将更多地基于企业的个体表现，“不再说是‘高污染行业’，而是‘高污染企业’。”
保护了企业，怎么保障蓝天？
马军认为，给企业合理过渡期，在原则上是正确的，关键在于，实践当中会对监管能力提出很大的考验，因为“一刀切”是比较容易的，如果要是给与它一个整改期，协助它改善，对地方的环境监管能力是一个考验，对地方治理决心也是考验，因为地方会保护一些有利于GDP贡献的污染企业。
马军的担忧不无道理。华北一位地级市环保局长向《财经》记者坦言，看过政府工作报告后，他感到压力很大。他认为，给企业过渡期会成为地方环保工作的掣肘，过去企业是环保责任主体，必须依法依规履行主体责任，达不到标准的企业，可以让它关停了治理，但现在不能那么做了，要给他合理过渡期，避免处置措施简单粗暴、一关了之。企业相当于拿到了一块“免死金牌”，但对地方环保来说，大大增加了监管难度。
“我们要完成环境部和省委省政府的减排指标，完不成要追责问责，首先追的就是环保局长的责，但是企业达不到标准又不能采取措施。”这名环保局长说。
除增加了地方环保部门的压力外，政策能否有效落地尚有待于进一步的文件出台。柴发合表示，关于企业具体如何整治、整治多少时间，后面需要出台政策解释。
“对企业不能‘一管就死’，也不能走向‘一放就乱’的另一个极端。”马军告诉《财经》记者，去年10月份以来，秋冬季就没有再执行之前那样严格的停限产政策。这在天气上也有所体现。近期出现的污染反弹情况就是一个提醒。
3月3日，在两会的第一场“部长通道”上，生态环境部部长李干杰表示，当前污染防治攻坚战面临的困难和问题还不少，北京这几天的雾霾污染天气就足以说明这一点。“我们生态环境部也深感责任重大，可以说是压力山大，天天神经紧绷，时时心中忐忑，绝不敢有丝毫、半点懈怠和马虎”。
马军所在机构统计了高排放企业的产量变化和环境表现，包括它们是否出现环境违规被处罚、监测超标排放的情况。结果发现，河北钢铁产量、山西焦化行业产量从去年秋季以来均有较大反弹，产量反弹的企业中，也包含了一些出现污染问题的，“这显然是不符合精准化管理要求的。”
那么，如何对为数众多的企业进行监管？专家认为，目前，在环境成本没有内化成企业成本的前提下，企业的内生动力是很差的，只能靠企业的良心。真正釜底抽薪地解决环境问题，从源头解决环境保护和经济发展的不平衡问题，就需要使用环境经济手段，也就是将环境成本纳入企业和个人消费者的行为决策函数里。
解洪兴指出，精细化的环境治理模式需要和许可证改革相结合。排污许可证是指环境保护行政主管部门发放的允许排污单位排放一定数量污染物的凭证。排污许可证详细地记录着企业的排污要求、排污数据，政府以许可证为依托对企业提出定制化的要求并进行核查。
马军认为，从环境信息公开到绿色供应链，再到绿色金融，都可以辅助到新的环境治理模式。
“监管不能放松，一关了之也不对，重要的是，需要充分地把执法信息披露出来，让企业一处违法、处处受限。这个处处受限不是说把它一棍子打死，而是说有相应的流程、平台、方式能够协助它开展整改、确认，形成良性循环。真正应该关掉的是害群之马。”马军说。
如何让氮氧化物排放量下降3%？
政府工作报告两度提及“蓝天保卫战”。李克强表示，污染防治要聚焦打赢蓝天保卫战等重点任务。在讲到该如何推进污染防治时，他又提到了“巩固扩大蓝天保卫战成果”。
清楚城市的排放源在哪里，是制定减排政策和措施的重要依据。2017年4月以来，中国开展了大气重污染成因与治理攻关项目，历时两年，目前已基本弄清了京津冀及周边地区大气重污染的成因。
根据国家大气污染防治攻关联合中心3月3日发布的研究结果，京津冀硝酸盐区域性污染十分突出，硝酸盐绝对浓度和占比大幅度超过硫酸盐，成为PM2.5中最主要的二次无机组分，其浓度快速上升已成为PM2.5爆发式增长的关键因素之一。
硝酸盐主要是燃煤等各类化石能源燃烧排放的氮氧化物在空气中氧化所致，因此控制硝酸盐就要控制氮氧化物排放，相应的控制重点是机动车尾气排放、电力、钢铁、锅炉。
具体指标方面，李克强在作政府工作报告时表示，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。
能源基金会环境管理项目主任刘欣表示，有数据显示，“大气十条”实施期间，京津冀及周边地区各市在PM2.5和二氧化硫浓度全面下降的同时，二氧化氮在相当一部分的城市出现反弹，距离二氧化氮环境空气质量标准40ug/m3越来越远，这表明受机动车保有量和化石能源消耗总量的增加，部分地区氮氧化物排放总量有所增加。
刘欣建议了几个之后可能的治理方向。一是需要结合空气质量达标规划，制定氮氧化物控制策略，明确氮氧化物来源，排放清单，制定二氧化氮改善目标以及对应的氮氧化物排放削减指标，并将任务目标分解到生产和生活各相关行业组织实施；二是在能源结构上，大力实施可再生能源战略，制定实施控制燃煤等化石燃料消耗量的有关政策措施，并尽快制定实施推广可再生能源使用的相关政策机制，从源头降低氮氧化物产生量；三是在工业结构上，严禁新增钢铁、焦化等两高行业产能，在钢铁、建材、有色、火电、焦化、铸造等重点行业及燃煤锅炉全面实施特别排放限值，推广天然气锅炉等燃烧设施低氮改造；四是在交通结构上，加速部署推广公交客运、铁路货运、零排放低排放机动车等清洁交通战略。
