文|金成波
责编|马蓉蓉
近日，浙江省温州市一行人胡女士在斑马线上因为低头看手机被处以10元的罚款，这是《温州市文明行为促进条例》(以下简称《条例》)自2019年1月1日开始实施后，行人在斑马线上看手机被处罚的首张罚单，这张罚单引发了社会的广泛关注。
应当说，加大力度治理“低头族”过马路难题，社会上已经有广泛共识，但是如何治理则是仁者见仁智者见智，尤其是是否应通过立法整治，更是争论较大。笔者认为，温州此举，值得称赞。
《条例》的规定本身是合法的。《条例》第十二条第(九)款规定，禁止下列影响交通的不文明行为：……行人通过路口或者横穿道路时低头看手机、嬉戏等，影响其他车辆或者行人通行。同法第二十八条第(三)款规定，下列行政处罚由公安机关实施：……违反本条例第十二条第九项规定的，处警告或者10元罚款。以上规定是温州此次开具罚单的具体法律依据。《条例》是由温州市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，经浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议批准施行的地方性法规。
2015年修订的立法法的规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。同时，根据我国行政处罚法的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。
据此，《条例》对于行为人通过路口或者横穿马路时低头看手机的行为处警告或者10元罚款的规定符合上位法的强制性规定。因此，对于《条例》的讨论，不是一个合法性问题，而是一个合理性问题。
手机是现代生活必不可少的用具，工信部刚刚发布的《2018年11月份通信业经济运行情况》显示，截至2018年11月末，三家基础电信企业的移动电话用户总数达15.6亿户。如此庞大的手机用户群，加之现在手机里的移动互联网世界越来越精彩，刷微博、玩游戏、看视频、追新闻等的“低头族”随处可见，这些“低头族”严重威胁着自身和他人安全。
据世界卫生组织调查，全世界每年有超过27万行人死于路面交通事故，而行人走路时玩手机分散注意力被认为是交通事故频发的重要原因之一。因此，对于斑马线上的”低头族“进行整治迫在眉睫，在我国推进法治国家建设的大背景下，立法规制具有必要性也有可行性。
人们对手机过于依赖的情况不仅仅出现在中国，在世界的各个地方也都出现了类似情况。对于斑马线上的“低头族”，各国也都采取了相应的治理措施，如荷兰在马路上为“低头族”设立了专属红绿灯，灯的高度大约与成年人的胸部齐平，这样行人虽然在过马路时看手机，但眼角的余光能看到红绿灯；英国政府给路灯包上了一层海绵，以防止行人只顾看手机而撞在灯柱上受伤……
相较于这些“柔性”措施，越来越多的国家选择更为”刚性“的法律措施予以治理。比如，2017年10月，美国夏威夷州的最大城市檀香山正式颁布法令，对在横穿马路时看手机的行人处以罚款：穿越马路时查看手机属于违法行为，首次违法将会被罚款15美元到35美元，再次违法时的罚款将会提升到35美元至75美元，第三次违法的罚金将会提升到99美元。日本虽然至今没有出台对于对”低头族“整治的具体立法，但日本是对此最早提出立法规制讨论的国家之一，此外，还有新加坡、法国、加拿大等国家，都已经在其立法部门提出动议，相信相应的法律出台指日可待。
给斑马线上的“低头族”开罚单，这是交通治理的新思路，当然，对此有处罚力度不好掌握、执法资源难以配置等方面的担忧，但是，这些问题都可以通过这样那样的方法予以解决，而通过立法对斑马线上“低头族”予以整治这一规制思路应该是清晰的，是极为必要的。温州的做法值得推广，各地在制定和完善文明促进方面的法律法规过程中，可以适度借鉴和引用。
(作者系中央党校政法部副教授)
