记者 | 牛其昌
农村土地制度改革的步伐正在逐步加快，十三届全国人大常委会第七次会议正在审议的多部法律都涉及到了农村土地改革，尤其是关于集体经营性建设用地入市相关制度安排，已基本扫清法律障碍。
据新华社消息，12月23日提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案中，关于农村土地制度改革都出现重大变化。
在土地管理法草案中，为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，草案删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。
此外，现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，新增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修改，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。
所谓农村集体经营性用地入市，是指在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。这意味着，符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接进入建设用地市场。而按照我国相关法规规定，集体建设用地需要通过征地等方式，即进行土地“国有化”操作才可以进行出让，本次修正案草案无疑为新一轮土地改革释放了巨大空间。
实际上，上述政策并非首次落地。早在2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，标志着新一轮土改大幕正在开启。
2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，明确在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。
据国务院提请十三届全国人大常委会第七次会议审议的总结报告显示，“三块地”改革试点以来，集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值，试点地区共获得入市收益178.1亿元。浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元，惠及农民18万余人，覆盖面达65%。
全国政协经济委员会副主任杨伟民近期在一次公开演讲中坦言，“三块地”改革试点取得了不少成效，可以在思想上再解放一点，在不改变农村建设用地，集体所有制前提下，通过所有权与使用权分开的产权制度改革，解决城乡建设用地的市场分割问题，实现与国有土地同等入市，同权同价，最终实现城乡建设用地市场的统一。
中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员成立认为，随着近年来城镇化的高速发展，城市土地、房产等资产价格持续快速增长，农民的土地财产意识也日益觉醒，要求按市场机制补偿和集体土地直接入市的呼声不断高涨。而因为征地补偿所引发的利益纠纷和矛盾冲突也日趋激烈，不仅制约了我国新型城镇化的推进，而且已经成为了一个巨大的社会问题。
为此，在2018年年初，全国国土资源工作会议就提出，将改变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定在权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地的办法。
“除了地方政府以外，其他供给者应该是谁呢？这个讨论实际上就把焦点开始转向了农村集体经济组织，或者说村委会的概念。所以这次全国人大的讨论和修正，实际上和年初的国土资源会议有关，充分体现了用地制度的大变革和大创新。”易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，此次政策规定，对于集体建设用地来说，若是本身规划是工业和商业，那么就允许此类土地采用出让、出租的方式进行使用。过去此类土地是需要通过征地等方式，即进行土地“国有化”的操作才可以进行出让。而现在此类约束减少，自然使得此类土地后续交易的活跃度增加。
值得一提的是，由于过去从事非农业建设使用土地必须先“国有化”，也就是必须经过地方政府收储后，按照用途走招拍挂程序使用。在地方政府独家征地、独家卖地的现行土地制度下，地方财政过度依赖卖地收入。而相比之下，农民与农村集体的土地收益较低。
中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映认为，土地财政的存在与当下特定的背景密不可分。近年来，城镇化的高速发展为土地财政提供了发展环境，房地产市场的持续发展则为土地财政提供了市场环境。在此背景下，当下的土地征收、招拍挂制度为地方政府获取土地收益，实现良性循环提供了制度基础。
然而，城镇化不会一直高速发展，土地也不可能无限供应。“目前我国城镇化率已经达到60%左右，加速度已在慢慢下降，接近于70%-80%的天花板。从市场来看，房价高企对房地产市场需求造成了很大抑制，进而导致房企拿地的积极性降低。”王小映分析道，从发展的角度来看，地方政府举债扩张不会是长久之计，通过让集体经营性建设用地入市，将政府土地出让收入控制在一定比例，这也是一种必然趋势。
