刘尚希:财政改革的使命在于推进国家治理现代化|改革开放四十年·思想者⑧

2018年12月19日 08:00 A
改革开放是从经济改革开始的,而经济改革率先从财政改革开始。

图片来源:视觉中国

文|张晓添
编辑|黄锫坚

观点摘要:

  • 国家治理涉及到多方利益关系的平衡。国家与企业、国家与人民、中央与地方,还有区域之间、城乡之间的关系,形成了多层次的复杂利益关系。国家治理就是要包容、协调、协同这些多元利益。
  • 现在的体制是,各个部门纷纷点菜,点了很多菜由地方去买单。地方买不起单,那就只好用各种各样的办法举债,影子银行、信托、委托、融资租赁、再加上PPP、政府购买服务、棚改。
  • 企业所得税、个人所得税在整个财政收入、税收收入当中的占比都在不断地上升。直接税比重的提高只能随着人均收入水平的提高顺势而为,不能像搞工业大跃进那样去推动。
  • 分配差距拉大的原因不仅仅在劳动所得,更多地可能在于资本所得。在这个环节上,税收能起到的调节作用只是九牛一毛。
  • 税收对收入的调节作用越强,税制设计就要越复杂;设计越复杂,操作成本就越高,漏洞就会越多,而真正有能力避税的人恰恰是有钱人。所以税制应该简单,不能搞得太复杂。

改革开放四十年,财税改革可谓是难度最大、涉及利益最广的重大改革事项之一。财税改革的每一步都牵动着中国经济参与者的利益或激励,从中央到地方、从企业到家庭……对于财税改革亲历者而言,这波澜壮阔的四十年有着怎样的意义?界面新闻日前专访了中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希,希望通过他的视角,与读者一道回顾和思考四十年历程。

刘尚希在采访中说,改革开放是从经济改革开始的,而经济改革率先从财政改革开始。观念上的改革起步于,从过去不承认物质利益到承认物质利益。而实际的操作正是从打破统收统支的财政体制开始,给予企业和地方政府物质利益,这样才调动了多方发展的积极性。

十八大以来的全面深化改革,核心在于“治理改革”。刘尚希认为,治理改革的重点显然不只是经济问题,还包括社会问题,中央与地方关系的问题。这些都与财政紧密联系在一起。所以,在治理改革的背景下,财政改革的使命就是推进国家治理现代化。而人们关心的税制改革、预算改革、财政体制改革,其实都离不开这个主题和总目标,即通过财政改革来形塑国家治理体系和治理结构。新的发展阶段需要一种新的国家治理结构与之相适应。不然的话,多元利益的包容、协调、协同就会遇到障碍。

回顾1990年代的改革,刘尚希肯定了分税制改革的积极意义。他认为,分税制是针对当时的问题提出的对策。当时中央财政岌岌可危,若不解决,将面临重大的风险和危机。分税制改革解决了中央财力不足的问题,也为后来提出公共服务均等化创造了条件。分税制改革还帮助建立了全国统一市场,也为地方产业结构调整优化创造了条件。

针对近年来地方政府过度举债和隐性债务问题,刘尚希认为,这归根结底是体制问题。在国家治理结构的纵向维度中,中央和地方的事权、财权、财力都没有界定得很清晰。中央决策、地方执行的结构导致了“上面点菜、下面买单”的局面。地方财力与事权不匹配,隐性债务难以一劳永逸地根除。刘尚希表示,解决问题的根本在于良好的体制基础,只有责权清晰、预期明确,才能使地方政府建立起预算控制机制。

在税制改革方面,刘尚希反对将“提高直接税比重”作为改革目标。他认为,直接税比重会随着经济发展水平和人均收入水平的提高自然提高。改革的目标不应是直接税的比重,而是要让税制与当前发展阶段相适应。

对于税收制度调节公平的功能,刘尚希认为,相比于初次分配环节,税收对于收入公平的调节作用相对有限。“如果初次分配环节机会不公平、差距很大,要靠税收去调节的话,成本很高难度很大。”因此,他主张税制改革要从中国实际发展阶段出发,简单、明了、公开、透明。

刘尚希于1984年5月加入中国共产党,1987年7月参加工作,1990年7月中国人民大学经济学专业毕业,获经济学博士学位。多年来的研究内容涉及宏观经济、收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、公共政策等方面。著有《公共风险论》、《大国财政》、《财政风险理论及其防范对策》等著作。

以下是采访实录:

40年财政改革回顾

界面新闻:有学者把改革开放四十年来的财税改革大致分为三个阶段:即有计划商品经济时期、社会主义市场经济阶段、社会主义市场经济新时代。您是否也赞成这样一种划分方式?不同阶段的改革背景和标志性措施有哪些?

刘尚希:我并不完全同意这种阶段划分方式。改革开放以来的财税改革可以分为这三个阶段:1978年是一个起步,1992年是一个转折点。

1978年到1992年这十四年实际上是一个探索阶段,探索经济改革上到底该朝着什么方向走。1992年之前,起初是以计划经济为主、市场调节为辅,后来提出有计划的商品经济,后来又说“计划经济与市场调节相结合”。

那个时候最大的问题是,商品经济和市场经济有什么区别。在国内,1992年之前只能说商品经济,不能说市场经济。大家都在探索,从计划经济走出来以后朝哪个方向走。当时学界已经有人提出来搞市场经济。但在官方正式的文件里并没有这样的表述。当时的经济改革何去何从,还是有很大的争议。

直到1992年邓小平南巡讲话,一言九鼎,解决了十四年来一直没能解决的问题,那就是经济改革要走市场化改革道路,建立社会主义市场经济体制,把社会主义和市场经济有机结合在一起。自那以后,改革的目标和路径就很清晰了。

1992年之后是经济改革的推进期,目标是建立健全社会主义市场经济体制。这一阶段一直延续到十八大的2012年底,主要是经济改革为主的时期。十八大之后,尤其是十八届三中全会明确提出进入全面深化改革时期。

界面新闻:这样看来,财税改革与经济改革是紧密不可分割的。那么财税改革的内在逻辑是如何与经济改革相辅相成的呢?

刘尚希:改革开放四十年是从经济改革开始的,而经济改革率先从财政改革开始。从农村改革再到城市改革,实际上都是在改变分配关系。农村实行家庭联产承包责任制,很重要的是改变了国家、集体、农民三者之间的分配方式。城市改革也是一样,从1978年开始企业搞利润留成,搞企业基金,就是说企业的利润不用全部上缴了,可以自己留一部分。这改变了国家和企业的分配关系。

我们的改革是从过去不承认物质利益到承认物质利益起步的,这是观念上一个最大的变化。要调动人们的积极性、需要承认物质利益原则,而实际操作中就是从财政改革开始,打破统收统支的财政体制。一方面,给国有企业一些看得见摸得着的物质利益。扩大国有企业分配自主权,积极性就起来了。同时也让地方获得利益。1980年以后中央对地方实行“分灶吃饭”,财政部门对其他政府部门实行包干制。给某个部门单位的钱,节省下来的结余可以留用,这就调动了大家节省资金的积极性。

所以,改革开放起步阶段承认物质利益原则、贯彻物质利益原则就是从财政起步的。如果财政上不做调整,物质利益原则就无从贯彻落实。然后才有国有企业改革、税制改革、财政体制改革。从“分灶吃饭”开始进行了一些调整,直到1994年的分税制改革。

从整体脉络来看,十八大以前的是以经济改革为主。经济改革的核心就是承认物质利益,在体制机制上,通过对物质利益的追求去调动大家的积极性。所以,财政是过去经济体制改革的中心环节,也是整个经济改革的突破口。

界面新闻:十八大以来,在全面深化改革的背景下,财税改革进入了新的阶段。总体而言,新一轮财税改革与过往有何不同?

刘尚希:新阶段财税改革和过去最大的不同,就是改革的大环境、总目标都已经发生很大变化。

过去的财政改革是经济改革的中心环节,当时的改革主要是经济改革,其他的改革都是为经济改革服务的。当时改革的总目标是建立社会主义市场经济体制,所以财政改革也是为了建立社会主义市场经济体制。由此确立的财政改革总目标是什么呢?就是建立公共财政体系。

十八大之后进入全面深化改革阶段。总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,完整的表述是“完善和发展中国特色社会主义制度”。与这个改革总目标相适应的财政改革总目标是建立现代财政制度。

这一背景下的财政改革定位不仅仅是经济改革,而是定位于国家治理。所以十八届三中全会说“财政是国家治理的基础和重要支柱”。十八大以后的财政改革和十八大以前财政改革,在目标、内涵、改革路径都发生了变化。

财政的一举一动都会影响多方利益的协调

界面新闻:您多次提到“国家治理”与财税改革的关系,这与过往经济改革范畴有着很大的不同。那么又该如何真正理解“国家治理”这样一个大概念呢?

刘尚希:治理实际上涉及到利益关系的平衡。提出治理这样一个理念,就意味着我们国家进入了一个利益多元化的时代。这个利益多元化就是利益主体的多元化——国家与企业的关系、国家与人民的关系、中央与地方的关系,还有区域之间的关系、城乡之间的关系,形成了多层次的、多元的、非常复杂的利益关系。这种复杂的利益关系就形成了多元利益诉求,那么需要解决的问题是包容这种多元利益诉求。

治理这个概念其实是来自于微观层面,也就是企业的治理。公司的治理结构是董事会,它就是包容、协调、协同多元利益。把这个放大到国家层面,要把多元利益诉求包容起来,实际上国家层面需要一种治理结构。这样一种治理结构在过去是没有准备好的。多少年下来,多元利益主体在不断地形成,过去我们主要是从传统的国家理论的角度来谈国家管理的问题,而没有侧重于从多元利益诉求角度来讲国家治理的构建问题。

多元利益要包容要协调,最核心的问题还是涉及到财政。因为财政涉及到不同层面的不同主体之间的利益。财政的一收一支,会牵动到整个社会的利益神经。比如,财政最小的一个税种,都足以引起社会极大的关注。因为它涉及到大家的钱袋子。财政收了这些钱怎么去花,花到哪里去,向哪方面倾斜,这又涉及到城乡、区域、社会不同阶层的利益。所以财政实际上是各种利益关系的交汇点。之所以说财政是国家治理的基础,也是基于财政的这样一种属性。

财政的一举一动都会影响到利益的包容协调。国家的钱袋子和个人的钱袋子这个关系要是处理不好,那就会天下大乱。从历史上看,历朝历代的更替、国家的兴衰,都与财政能否处理好多方利益关系联系在一起。历史上一个王朝的灭亡,多半是因为没能照顾好多方面的利益,以至于社会生乱、乱而变。过去讲“民不聊生”,往往就是因为财政制度安排出了问题,比如横征暴敛,这就抑制了生产力的发展。所以一个新的王朝往往会吸取这种教训,轻徭薄赋、与民休息。在这种情况下,生产力得到发展、老百姓生活得到改善。但时间长了以后财政制度可能又没安排好、协调好,可能又出问题。结果导致一个王朝又衰败下去。

从这些角度来看,财政的制度安排、财政政策的制定,不仅仅是会计意义上的国家钱袋子的问题、国家收与支的问题,而是涉及到国家治理的问题。乱世、盛世都与财政密切相关,所以一些学者在帝国历史演变中间发现了“财政密码”。

我们现在追求国家治理能力和治理体系的现代化,那毫无疑问首先要夯实国家治理的基础,也就是财政。所以这个时候财政改革所肩负的使命,就是要完善国家治理的基础,真正发挥支柱性的作用。如果财政改革不能夯实国家治理基础,不能真正地巩固国家治理支柱,那国家治理的现代化就谈不上。从这个意义上讲,财政改革毫无疑问是国家治理体系构建、治理能力提升的基础和关键。

十八大以前的改革,可以极度简化称为“经济改革”。当前这个阶段的改革,我们可以简称为“国家治理改革”。过去的经济改革通过物质利益刺激调动大家的积极性,发展生产力,创造物质财富,做大蛋糕。那么现在蛋糕做大了,我们的经济总量已经是世界第二,应当说已经解决了有和无的问题,现在是要解决好与不好的问题。

这个时候的利益关系,就不仅仅是通过利益去调动大家生产积极性和发展积极性,而是需要更好地平衡各种利益关系,就是要包容。这个包容,简单讲就是公共利益和私人利益如何实现包容。具体如何操作?简化成一个国家治理改革的模型,就有三个关系:政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系。

界面新闻:您说到的这三对关系,似乎是人们谈及改革开放时提到最多的、也是最关键的问题。例如,在财税改革领域,近两年内来中央与地方财政关系改革艰难推进。基于中国经济的现实情况,这三对关系所代表的具体改革领域是什么?

刘尚希:政府与市场的关系,这个维度实际上讲的就是经济改革。我们过去的改革就是围绕政府与市场关系来说的。后来发现仅仅讲政府与市场关系还不够,还要讲政府与社会的关系。这与不仅仅是与社会组织的关系,还有各种各样非经济、非政府的组织。

如果说经济改革是以市场机制这种自主治理方式去配置资源和创造财富,那么政府与社会的关系实际上是让社会发挥自主治理作用,实现社会的自我管理和自我约束。经济改革应当培养的是一种经济类型,社会改革应该培养的是社会类型。

其实这两方面的改革都存在分权的问题。过去向市场分权,让企业变成市场主体,自我决策、自负盈亏、自担风险。从政府与社会的关系来说,也应当是让这种社会组织成为社会主体,使之自我管理、自我约束。社会层面的很多矛盾可用各种各样的社会组织去化解。各种类型的、不以追求经济利益为目标、而是以公益为目标的这类社会组织,它可以提供公共服务,也可以化解很多社会矛盾,也可以说让社会变得更加自立,而不是说什么都让政府来管。

再一个是中央与地方的关系。这方面我们一直在探索,“分灶吃饭”从财政上就是一种探索。“两个积极性”是毛主席“论十大关系”里就强调的,一直讲到现在。这是我们国家改革中始终坚持的一个原则,也是一条经验。调动中央和地方两个积极性毫无疑问是与财政密切相关的。

中央与地方的关系处理,实际上是反映了一种认识和实践。我们国家看起来是五级政府、实际上是两级治理。从管理上来说,我们可以说有五级管理,每一级政府都有管理的职责,但从治理的角度来说,它是两级治理。向地方分权,不是分到省市县乡,很多权力只分到省这一级。不是说每一级平等地拥有这些权力。越往下拥有的权力越少。所以从治理分权的角度来看,我们实际上是两级。发达国家是三级,多出一个我们国家没有的政治分权。比如美国,州和联邦之间是一种政治分权,州是一个政治实体,与联邦是平等的关系。只有州和地方政府才是上下级关系,英文里州就是state,也可以说是国家。我们从秦始皇开始就是一个集中统一的国家,没有政治分权。

这三个维度组合起来,政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系构成了国家治理的结构。西方经济学集中在政府与市场的关系上做文章。经济学家们要么偏向于政府干预,要么偏向于自由市场,主要就这两大派。从这个维度来说,国家建立什么样的经济体制,核心就是国家与市场的关系。

分税制与地方政府债务的历史逻辑

界面新闻:从具体的改革措施来看,分税制改革是过去四十年最重大的财税改革措施之一。按照您前面提到的改革阶段划分,分税制改革正处于经济改革的推进期。从过去四十年改革历程出发,分税制改革又怎样的重要意义?又该如何看待外界关于分税制改革的不同声音?

刘尚希:从历史的角度去看,任何一项改革都是逼出来的。也就是说,当时面临风险和潜在的危机。中国改革开放也是逼出来的,贫困落后,与发达国家差距越来越大。

分税制改革也是逼出来的。当时中央财政已经岌岌可危了,这涉及到国家统一和长治久安。周朝为什么演变成春秋战国?就是中央没有权威,四分五裂了。

当时中央财政非常困难,甚至要靠向地方借钱过日子。那个时候,财政部长要找地方省长、省委书记吃顿饭,地方都会尽力推脱。如果不是我们政治上的优势,仅从经济和财政的角度来看,当时都快稳不住了。地方自我利益的观念非常强,官员一旦坐到地方一把手的位置上,本能地就产生了本位主义,实际上就是维护本地区利益。地方在财政上与中央讨价还价、与中央博弈。在那种情况下,从政治上来说,中央的控制力急剧下降。从经济上说,区域之间差距越拉越大,中央缺乏有效手段去调节。从整个国家的发展来说,各自为政、地区封锁、地区割据,全国统一市场无法形成。1992年提出建立社会主义市场经济体制,那首先就需要建立国内统一市场。从这些方面来说,必须要改革中央与地方的财政关系,财政体制必须要改。

分税制实际上改变了过去的收入划分方式。过去按照企业隶属关系划分,中央企业收入归中央、地方企业归地方,然后在这个基础上来进行“大包干”。“大包干”分几种类型,有的是定额上缴,有的是定额补贴。但经济在不断发展,财源也在不断增长,“大包干”以后增量大部分留给了地方,中央得到的很少。所以中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降。

当时还提出“减税让利、放水养鱼”,整个国家财政收入占GDP的比重也在不断下降,最低的时候也就10%多一点,在世界上找不出第二个这样的国家。国家手里掌握的财力是非常有限的,其中中央掌握的财力就更少了。那种情况下只有改革。

改革要建立一个机制,为全国统一市场的形成创造体制环境,所以按照级制来划分收入的办法就改为按税种划分。为什么叫分税制呢?就是把一些大的税种划归中央,把次要的零星税种划给地方。各个企业都涉及各个税种,这样中央和地方的利益就不会因为企业隶属关系不同而不同。就变成了你中有我、我中有你,经济发展、各税种收入也会增加。主要税种归中央,中央财力控制权就大大增加了。

当时改革的时候阻力很大。怎么办呢?为了照顾既得利益,地方原有的收入基数得到保留,中央拿出部分收入来返还给地方,建立了税收返还制度。当时朱镕基副总理带着几十个工作人员到地方去解释、说明、沟通,最终才得到大家认可。

所以,分税制是针对当时的问题实行的,是问题导向的。这些问题若是不解决,将面临重大的风险和危机。如果以国外某种体制作为样板来评价分税制改革,那么在逻辑上是说不通的。更不能按照自己想象的一种理想化的财政体制来评判。发展是一个实践的过程,不是我们在脑海中想象的一个过程,所以体制改革实践中出现的问题,就需要针对问题去解决。

从事后来看,1994年以后的体制基本上是稳定的,它至少解决了几个问题:首先解决了中央财力不足的问题。中央向地方借钱过日子的状态,从政治上来说是最危险的。中央在财力方面的调控能力大大增强,也为后来提出公共服务均等化创造了条件。

再一个,分税制改革解决了全国统一市场的问题。那之前,各个地方都是争相发展高税收产品,比如酒和烟。这样以来各地产业结构也不合理。分税制改革既为全国统一市场的形成创造了条件,又为地方产业结构调整优化创造了条件。这种体制的调整对地方的行为导向产生的影响是非常大的。

分税制体制的建立稳定了地方预期,从而调动了大家的积极性。中国经济发展这么快,除了市场竞争带来的经济增长,还有地方政府之间的竞争带来的增长。这两个竞争相当于“双轮驱动”。当然,回过头来看,这种粗放式增长带来的资源环境方面的压力很大。但毕竟,那个阶段是解决有和无的问题。不能用现在这个阶段去评判早期的那个阶段。判断标准如果漂移,就不是历史地看问题了。

界面新闻:对于分税制的不同评价其实也反映了当前的一些实际问题。比如,过去十年中国出现了地方政府过度举债等问题。您又如何分析这一问题产生的根源?应该如何建立长效解决机制?

刘尚希:债务问题其实也是一个治理问题。刚才说到,我们现在实际上是两级治理。尽管官方文件中并没有正式提出,但一直以来强调“两个积极性”就是对两级治理这种理念的一种隐含的表述。

在过去短缺的年代,两个积极性指的是发展经济的积极性。现在从治理改革的背景下来看,两个积极性应该是两级治理下治理的积极性。中国这么大,光有一个积极性肯定治理不好。地方是一个治理主体,要调动地方的治理积极性。

但我们现在的国家治理结构,从纵向维度来看,中央和地方的事权、财权、财力都没有界定得很清晰。我们是在党的统一领导之下,所以我们的事权划分方式跟西方国家不同。整体来看,我们是中央决策、地方执行,这就形成了“上面点菜、下面买单”的局面。上面点菜,往往是中央政府的各个部门都在点菜,都在提要求,买单的却只有一个(地方政府)。点菜的多,买单的少,这种情况下出现了财力与事权的不匹配。

上面点菜提的要求,往往变成了地方的责任,很多成为市县一级的责任,并且责任清单越来越长。过去中央主要是要求发展,“GDP挂帅”,现在虽然说不以GDP挂帅,但经济还需要增长、社会还需要保持稳定、民生还需要得到保障和改善、生态环境需要得到治理、乡村需要振兴等等,这都是地方的责任。中央发文件、提要求,各个部门去贯彻落实。依据中央的文件,各个部门又发文件。这种情况下,地方的压力肯定很大。

另一方面,我们目前处在人均GDP 9000美元左右的水平,正是城镇化快速推进的时期。城乡关系在快速的发生变化,大量的农村人口流向城市。在这个过程中,城市扩张带来大量的公共设施的建设。这种情况下,原有的财政格局地方政府不能适应。原来说“保运转、保吃饭”,现在说“保工资、保运转、保民生”。民生包括教育、医疗、养老,但有些地方这一块已经保不住了,一些省份养老金已经收不抵支。可想而知,地方的压力越来越大,责任越来越大。在这种情况下,地方政府就需要借钱,要融资。

2008年左右,中央号召和要求地方去融资、上项目,化解当时金融危机带来的冲击。所以地方在那个时候搞了很多融资平台,资产都是五花八门的,甚至有非经营性的资产混在其中。政府融资平台成了政府的另一个钱袋子,导致债务规模很大。后来进行全面审计,做了一些切割,使得存量固定下来,并逐步置换成债券。增量只允许发行债券,实行余额控制、限额控制。

但问题在于,这样做没有解决问题,所以又产生了大量的隐性债务。按照审计署规定,地方政府有三类债务:一类是政府直接债务,一类是政府担保的债务;还有一类是隐性债务是或有债务,是以各种各样的融资创新手段形成的。

这些债务也不是凭空产生,政府号召搞PPP项目,搞政府购买服务、搞棚改,债务通过这些形式嵌入进去了。这说明了什么问题呢?一个是我们设定的目标过于理想化。地方不可能没有隐性债务,也就是会计学上的或有债务。但我们的方法是想通过消灭或有债务来管控地方债务,这种观念与现实是不吻合的。

从治理的角度来看,实际上就是两级治理现在还没有理顺。从事权划分的角度来看,哪些应该是中央决策、中央执行、中央掏钱的;哪些是地方可以有决策权、地方执行、地方掏钱的。这就是事权的划分、支出责任的划分,以及营改增之后中央与地方收入的划分。这些都面临着大量的不确定性。这种情况下,实际上中央与地方的责、权、利的关系还没有理顺。这就属于国家治理改革的一个重点内容。

如果中央与地方的关系这一纵向治理结构理不顺,不确定性很大,那地方做事情都是机会主义的方式。地方会看着中央各个部门来揣摩中央的文件,揣摩中央的意图。就像清理隐性债务一样,以前每一次清理,地方都是在揣测中央什么意图。是想发债,那就多报一点,是要问责,就少报一点。

我们在宏观管理上很粗放,不是说从一开始文件和方案就很细、各方面都有明确标准。现在隐性债务大家都说不清,就是因为没有标准。什么叫或有债务?应该是从专业的会计准则的角度,建立政府会计准则以及地方政府的债务准则。

再有一个机制,“点菜的不买单”,导致点菜的往往多点菜、乱点菜。点菜的和买单的应该是结合起来。打个比方说,吃饭的时候往往是请客的人、买单的人来点菜。如果买单的不管点菜,那么点出来的菜往往会超出预算。我们现在的体制是,各个部门纷纷点菜,点了很多菜由地方去买单。地方买不起单,那就只好用各种各样的办法举债,影子银行、信托、委托、融资租赁、再加上PPP、政府购买服务、棚改。这些五花八门的通道被地方政府充分利用,那么就产生了隐性债务。

所以,这些问题反映了我们整个治理改革现在还是没有到位,还在推进之中。具体一点讲,我们在宏观管理上,大量的基础性工作做得不到位。此外,上级的政策和标准总是发生变化。地方见机行事,以机会主义的方式去做。在融资创新层出不穷的情况下,如何去控制好地方的隐性债务,唯一的方法就是正视现实。就是估计地方政府有哪些产生或有债务的渠道,然后进行管理评估。

隐性债务这类问题,归根结底还是一个体制问题。体制基础问题在这里,隐性债务的问题就像韭菜一样,你割了它还会再生。对隐性债务视而不见,不代表它就不存在。问题变大了,风险变大了,逼着你去管。与其这样不如早管。要么长期来看,就从体制入手,铲除体制的土壤。

所以,最终要有一个良好的体制基础,责权清晰,让大家都有明确的预期。这样一来,地方在借钱之前就要考虑预期的偿债能力,就会有一个自动控制的机制。现在是没有这种自动控制的机制。

提高直接税比重不应该成为改革目标

界面新闻:另一个财税热点问题是企业和个人税负,这一定程度上也关系到社会公平问题。其中一点,外界注意到中国直接税比重仅仅在大约40%左右,远远低于发达国家。您如何看待直接税在中国下一步税收制度改革中的作用?“提高直接税比重”的具体实施思路是什么?

刘尚希:从长期来看,直接税比重会随着经济发展水平和人均收入水平的提高自然提高。比如说,现在直接税比重已经比以前高很多了。企业所得税、个人所得税在整个财政收入、税收收入当中的占比都在不断地上升。

这是一个自然的过程,不是说通过改革就能够把直接税比重一下子提上去。除非是通过改革加强征管,把流失的直接税堵住了,做到“应收尽收”,那也许能增加一些直接税的收入,使其比重能有所提高。

直接税比重的提高只能随着人均收入水平的提高顺势而为,这一点要认识清楚。不能像搞工业大跃进那样去推动。直接税比重的提高不是一个改革的目标,他是一个发展的目标,追求预期的目标。十年前我就反对将直接税比重提高作为改革目标来提。

从短期来看,提高直接税的比重是很难的事。短期从改革的角度来说,关键在于“减”。企业所得税和个人所得税都要减税。大家的呼声都说是税重了。如果都是在减税,那就是哪个税种减更多的问题。直接税如果减得多,那么直接税的比重就下来了;间接税减得多,间接税的比重就下去了。要看减税的重心放在哪里。

改革的目标不是直接税的比重,而是要让税制与当前发展阶段相适应。改革是把与当前发展阶段不相适应的问题找出来。财政无小事。任何一个税种都是牵一发而动全身。财政就是利益的交汇点。一方面是具体的问题,比如针对税种来考虑,另一方面是针对整体来考虑,那就是我们国家应该有一个怎样的整体税制,这需要一个顶层设计。

税制改革不能零打碎敲,不能仅仅在税制要素层面去改革。从整体上来看,我们现在需要一个什么样的税制,这不是从各类型税收收入的比重去判断的。税收收入结构,是税制在特定经济发展阶段下运行形成的结果。这个结果不代表税制存在的问题。

界面新闻:那么判断一种税制的客观标准究竟是什么呢?中国的税制改革又有哪些特殊之处?

刘尚希:税制的基本功能就是促进财政收入,能不能保证财政收入随着经济增长而增长。税制首要的是促进收入的,然后再考虑在促进收入的条件下能不能适当地调节公平。

但另一方面,初次分配环节的差距很大程度上无法通过税收进行调节。如果初次分配环节机会不公平、差距很大,要靠税收去调节和矫正的话,成本很高难度很大。

比如说,市场经济条件下,分配差距拉大的原因不仅仅在于劳动所得,更多地可能在于资本所得,也就是所谓的“有‘钱’的越有钱”。这个环节上,税收能起到的调节作用只是九牛一毛。再例如说,我们城乡之间人力资本鸿沟很大,原因在于城乡之间教育等公共服务不一样。这个问题不解决,采取税收手段对收入差距“限高补低”,只会发现需要“补低”的人群越来越大。

因此,首先还是要从初次分配机会公平方面下功夫,这才是根本之道。税收对收入的调节作用越强,税制设计就要越复杂;设计越复杂,操作成本就越高,漏洞就会越多,而真正有能力避税的人恰恰是有钱人。所以我觉得税制应该简单,不能搞得太复杂。

把“发挥税收的调节作用”作为税制改革的首位目标,我认为会出现严重的偏差。税制要回归本位功能,那就是促进财政收入,简单、明了、公开、透明。

税制改革从整体上看,应该有一个准确的定位。这要从中国的发展阶段来考虑,不能一味追求美国式税制。同时,税制设计最终需要通过征管去实现目标,征管能力决定了可以实行什么样的税制。再者,税制改革还要从社会、法制环境,以及老百姓的接受程度出发。

来源:界面新闻

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