观点摘要
- 过去我们只有一个主体在试错，比如中央政府或者国有企业，如果一个主体试错，你就得试100次才能找到对的东西，这种试错的方法时间很长、代价很高。
- 中国下一步发展会遇到很多新的问题，需要有顶层设计，更重要的是调动地方、基层、企业和个人的积极性，让他们通过大量试错找到对的东西。
- 目前过高的负债和杠杆率同4万亿不能说是没关系，但近几年一直在加杠杆，这个更多与想保持一个比较高的经济增长速度直接相关。
- 只有基建和房地产这两只靴子完全落地了，中速增长的平台才会找到。中速增长的平台重心还会有所下滑，到2020年以后在5%-6%之间，或者5%左右，这实际上是很正常的。
- 混合所有制改革，一种就是国有企业引入其他所有制企业的投资，还有一种也是更重要的，是在行政性垄断的领域放开准入鼓励竞争。一种是企业混改，一种行业混改，这样才能解决降成本的问题。
- 首当其冲的是土地制度改革。中国发展到目前这个阶段后，新的增长动能还有没有？还有，而且很大。在什么地方？很大一部分在城乡之间。
历史自有其规律，不会简单重复。改革开放40年间，中国经历了两次比较大的外部经济冲击，但命运迥异。1997年的亚洲金融危机由于中国的“封闭”并没有对中国经济带来直接冲击，虽然由于国内银行业坏账等问题经历了长达四年的通货紧缩，但在2001年加入WTO后，中国经济再次进入了快速增长的轨道，在2003-2007年连续五年保持两位数增长。而2008年的全球金融危机让这一势头戛然而止。
危机后的中国经济是否还能继续保持高速增长？乐观派在当时似乎占据了上风，毕竟在经历了2008年和2009年的调整后，中国经济在2010年再次实现了两位数的增长，似乎又一轮高速增长可期。但现在来看，2010年恰恰是中国经济从高速增长转向中速增长的拐点，随后中国经济连续六年下滑，2016年GDP增速仅为6.7%。
而时任国务院发展研究中心副主任刘世锦在2010年左右就通过前瞻性的研究，指出中国经济增速将下台阶，从高速增长转向中速发展。其组织撰写的《陷阱还是高墙？中国经济面临的真实挑战和战略选择》于2011年11月出版，通过国际比较和内部约束条件的分析，给出了中国增长速度下台阶的“时间窗口”。这本著作也在2012年获得中国经济学界的最高奖——孙冶方经济学奖。
刘世锦被认为是直觉极好的预测者，1994年开始在国务院发展研究中心工作。他也是主持研究较早提出“新常态”的经济学家，参与了十八届三中、五中全会和十九大文件的起草工作，并多次成为中南海的“座上宾”，现任全国政协经济委员会副主任、央行货币政策委员会委员。
近日，界面新闻在国务院发展研究中心对刘世锦进行了专访，系统回顾了中国改革开放的逻辑和动力机制，还对中国经济中长期发展的潜力和下一阶段最迫切的改革进行了展望。在刘世锦看来，“摸着石头过河”是一个伟大的改革智慧，在中国经济进入高质量发展阶段后，中国仍需要“摸着石头过河”，让更多的主体来试错；中国经济在5%-6%的中速增长平台还将保持至少十年的时间，而这一阶段最迫切的改革是土地制度改革，中国经济的新动能很大部分源于大都市圈发展和乡村振兴。
以下是访谈实录，经过编辑整理，并经受访者审阅。
“我们还没有完全过河”
界面新闻：中国改革开放40年可以简单划分为哪几个阶段？每个阶段最具代表性的措施或成果是什么？
刘世锦：我觉得可以分成四个阶段，第一个阶段以十一届三中全会为起点，这是启动和探索的阶段，农村和城市的改革以及对外开放都开始起步。但这段时间很多大的问题其实还不清楚，比如计划和市场的关系问题，就争论了很长时间。
第二个阶段以1992年邓小平南巡为标志，这个阶段最重要的是确立了社会主义市场经济体制。改革的目标定下来后，一些重要的改革相继推进，包括分税制、中央银行体制的建立，民营经济在此期间也高速发展，市场经济的框架逐渐形成。
第三个阶段以2001年中国加入WTO为标志，中国对外开放进入一个新的阶段，中国开始逐步融入全球的市场经济体制，出口成为中国经济发展的一个新引擎，体制上的影响则更为深远，因为要和国际接轨，很多事情要改变，通过开放来带动国内改革是这个时期最重要的特点。
第四个阶段就是党的十八大特别是十八届三中全会后，中国进入一个新的全面深化改革阶段。
界面新闻：我们40年改革的逻辑和动力机制是什么？或者说，改革到底是如何推动的？
刘世锦：“摸着石头过河”是过去经常讲的一句话，现在有些人认为没必要再提，但我认为它有助于我们理解改革的本质。改革从本质上来讲是创新，创新的特点是不确定性，就是说未来一个好的体制是什么样子，其实我们并不很清楚。比如说我们要过一条河，里面有5块石头，你要把这5块石头踩稳了才能过河，但是你看到的是一片白茫茫的水面，石头在什么地方你不清楚，那你怎么找到这5块石头？我们可以采用数学的方法，画成一百个小方格，一个一个去试，结果你只有5次能踩中，95次都是失败的，而这95次试错是为了找到对的东西。我们过去探索一条真正符合中国实际的发展道路，其实也是一个试错的过程。
但是，过去我们只有一个主体在试错，比如中央政府或者国有企业，如果一个主体试错，你就得试100次才能找到对的东西。在改革开放以前，高度集权的中央计划经济体制其实也做了很多尝试，比如进行社会主义改造，发动大跃进和文化大革命，但这种试错的方法时间很长、代价很高。特别是当发现错误的时候，纠错机制不大起作用，需要的时间很长，成本过高。从这个意义上说，一个体制是否有效，不在于体制内的人是否出错，而在于出错后能否及时且低成本的纠错。
另外一种过河的办法就是让更多的主体来试错，这样时间就会大大缩短，也会让试错者降低成本。别人试错实际上是替你节省了成本，反过来，如果你试对了，那别人也可以学习你的办法。所以，邓小平讲的“摸着石头过河”，是对改革内在逻辑的深刻理解，是用朴素的语言讲了一个伟大的改革智慧。
界面新闻：作为经济学者，您是如何定义“中国模式”的？从各国经济发展史来看，“中国模式”如果有的话，是否是独一无二的？
刘世锦：我不愿意用“中国模式”这个词，更愿意说是“中国特色”，而这个特色和改革初始条件相关，也和自然演化过程相关。自然演化意味着很多东西并不是事先设计的。改革开放后市场经济的一些基本原则引入中国，它与初始条件碰撞后，到底能产生什么化学反应？可能会和我们预想的很不一样，但一定是很有特色的。
改革开放以前，“强政府”是我们的初始条件，它和市场经济结合起来，就形成了地方竞争，这是中国改革开放以来最重要的一个现象。每一级地方政府，都是一个竞争主体，省和省、县和县之间，甚至两个村之间也有相互竞争。他们竞争什么呢？梳理和经营好各自内部那些不可移动的要素，然后吸引外部的可移动要素，这样组合起来推动GDP、税收和就业增长。
但到目前为止，正规文件似乎并没有给地方竞争一个正面肯定或者应有的地位，但实际上地方竞争是中国特色社会主义市场经济体制的一个非常重要的基础或动力来源，这一点是大家普遍认同的。招商引资、优化营商环境，包括地方政府以土地谋发展，很多东西都是这样自己演化出来的，而不是事先设计的，但在中国经济发展过程中起了很重要的作用。
界面新闻：我们还经常听到一个词叫“顶层设计”，它和自然演化或者“摸着石头过河”是什么样的关系？
刘世锦：这是一个改革方法论的问题，进一步来讲是对改革内在本质的理解问题。所谓顶层设计主要解决两个问题，一个是指方向，往东还是往西，这个方向不能错。再一个就是划底线，什么事不能做，什么样的局面要避免。但方向指清楚了，底线划出来了，这中间还有很大的一块水面，到底什么是对的，还是要去试，石头还要到河里边去摸，最后才能把100个方格里边的5块石头找到。
现在中国要追求高质量发展，中央把大的方向已经指出来了，同时各地也都在探索有利于高质量发展的办法，比如，抢人大战、亩产论英雄、发展股权投资、改善营商环境、推动创新中心的形成等等。所以，现在还是要强调“摸着石头过河”。有些人会说是改革开放40年了，还需要摸着石头过河吗？其实，不同阶段面临不同问题，也就是说会有新的河流挡在我们面前，还需要去摸石头才能过河。实现长期发展目标，要过很多条河，可以说是万水千山。
中国下一步发展会遇到很多新的问题，需要有顶层设计，更重要的是调动地方、基层、企业和个人的积极性，让他们去大量的试错，最后找到对的东西，还是需要这么一套办法。
当然，现在有一个相当大的问题，就是地方积极性不那么高，甚至懒政不作为，有些干部只想着自己不犯错误就行了。如果地方积极性减弱了，甚至看不到了，体制创新的引擎也就动不起来了。怎么让地方有所作为，主动去摸那块石头，是很值得关注和解决的问题。
界面新闻：我们常常听到一些说法是“开放促改革”、“开放倒逼改革”，但也有观点认为，2001年中国加入WTO后，中国经济全面融入世界，期间的高增长态势反而可能延误了重大领域的改革，您是如何看待改革和开放的关系的？
刘世锦：开放对中国的改革非常关键，那些成功的改革，基本上都出现在开放的领域，关起门来搞改革，想要成功很难。经济高速增长可能也让我们延误或者错过了一些改革，但是这也不是能由主观意愿决定的。比如说国企改革，形势好的时候，改革的条件相对比较有利，但这时有谁愿意改革呢？其实大家知道国有企业体制是有问题的，但是在效益好的情况下没有改革的压力，不到山穷水尽，不到撞到南墙上，是很难改得动的。很多改革是危机导向的，危机危机危中有机，这个“机”更多的是改革的机遇。
“增长速度低一点是正常的”
界面新闻：今年是金融危机10周年，我们在2008年11月的时候，推出了4万亿刺激计划。我们现在面临的一些问题，包括地方政府债务和银行不良贷款以及房地产泡沫的问题，可能与4万亿有千丝万缕的关联。您能否简单介绍一下4万亿当时出台的背景，我们当时的判断是否出现了一些偏差？
刘世锦：2008年金融危机的冲击导致中国出口快速下降，然后引起整个经济增长速度下降。在这种情况下，中国政府采取了短期的对冲性措施，就是通过大规模的投资、一些产业振兴的措施来对冲。客观来讲，4万亿在应对经济过快下滑，使中国经济恢复到一个正常增长状态，还是起到了重要的作用。如果当时不采取这个措施，中国可能就要在相对更长的时间里承受经济下滑的冲击。
由于采取这些措施，中国经济在2009年快速回升，当时的说法是一枝独秀，风景这边独好。但到2010年一季度以后，中国经济就逐步开始下行。我想说的问题是：第一，4万亿能够产生效果，与中国当时所处的发展阶段直接相关，如果放在现在，它不会产生那么大的效果，因为增长阶段已经不一样；第二，如果说当时采取一些更好的措施，比如优化投资的结构和方向，更快推动一些相关领域的改革，就会有更加积极的效果。目前过高的负债和杠杆率同4万亿不能说是没关系，但近几年一直在加杠杆，这个更多和我们还是想保持一个比较高的经济增长速度直接相关。
界面新闻：您在2010年左右就提出中国经济增速将下台阶，从高速增长转向中速发展。这是基于内部约束还是外部环境的判断？2008年全球金融危机如何影响了这一进程？
刘世锦：2009年、2010年时我在国务院发展研究中心主持了一个研究，观察了二战以后工业化发展的历史，发现只有13个经济体跨过了中等收入阶段，包括日本、韩国、新加坡、香港地区和台湾地区等东亚经济体。这些经济体在经过二三十年的高速增长以后，当人均GDP达到11000国际元时，无一例外增长速度都出现了明显的下台阶，由高速增长转向中速增长。比如，日本上世纪五六十年代的增长速度在9%以上，1972年开始下台阶，七八十年代的增长速度下降到4%左右，1990年代和新世纪的十年，进一步降到1%甚至零增长。而韩国第一次下台阶是在90年中后期，台湾地区是在90年代初期，他们无一例外都经历了下台阶这个阶段。
我们分析情况得出的结论是，中国经济在2012年、2013年以后一定会下一个比较大的台阶，由高速增长转向中速增长。当时做出这个判断后，认可的人很少，大家还是期待高速增长。当时我们也提出了“中国经济增长进入新常态”这样一些概念，另外还从理论上进行了一些分析。
我们认为经济下台阶主要有三个方面的原因，第一是一些重要的终端需求，比如房地产、基建以及和它们相关的钢铁、煤炭、建材等重要工业产品，都相继出现了历史需求峰值。这个概念是我提出来的，历史需求峰值是整个工业化城市化进程中，某一种需求或者产品增长数量最大或者增长速度最高的那个点，像房地产的历史需求峰值在2012年、2013年就已经出现了。第二个原因是人口总量和结构的变化，中国15到59岁的劳动力从2012年开始每年减少约200万人，最近两年每年减少三四百万人。第三个原因是资源环境已经触及到了底线。如果连呼吸一口新鲜空气都难，人们就会问一个初始性的问题：我们发展经济究竟是为了什么。这意味着已经触到了资源环境的底线。
界面新闻：中国经济自2010年之后逐年下滑，但2017年经济增速出现了反弹，这是否意味着我们已经进入了L型的底部？
刘世锦：从2010年一季度开始中国经济逐步减速。在2016年初，我们提出中国经济已经接近底部或开始触底。事实上，这一年的三季度中国经济开始触底，逐步进入中速增长的平台。但这个触底不是一次完成的，可能会有多次触底，才能找到一个真正的底部。
从2017年开始，出现了所谓中国经济新周期的多种说法，甚至有人期待中国经济重新回到高速增长的轨道。这些说法听起来令人鼓舞，适应了一部分人心理上的愿望。然而，触底的确切含义是不再明显下滑了，并不会有大的U型或者V型反转，更不可能重返过去高增长的轨道。从目前情况来看，2018年经济增长速度还在有所回落，只有基建和房地产这两只靴子完全落地了、落实了，中速增长的平台才会找到。我们预期中速增长的平台重心还会有所下降，到2020年以后在5%-6%之间，或者5%左右。这实际上是很正常的。在中速增长平台上，日本是4%，韩国当年也就是5%左右，台湾地区稍微好一点，因为当时赶上了IT产业的发展机会，但也就是5%到6%之间。
中国经济能保持5%-6%之间的增长速度，其实是不低的、正常的。我们判定增长速度高低一定要有个参照系，在过去高速增长阶段，潜在增长率大概是10%左右，增长7%属于低速度，但到了中速增长阶段，潜在增长率是5%左右，甚至4%-5%之间，如果能增长5%以上，那也叫高速度。中国经济规模处在世界第二位，如果我们保持5%-6%的增长速度，每年的经济增量在全球范围之内还是最大的。
界面新闻：这个中速增长阶段会持续多久？在中速增长的背景下，我们的预期要如何调整？
刘世锦：从国际经验来看的话，中速增长平台应该是能够维持十年或者更长一段时间。如果中国经济进入一个有质量、有效益、没水分、可持续的增长阶段，将会为实现预定的发展目标打下重要基础。
在这种背景下，，需要纠正“只有速度高才是形势好”的观念。这种观念在高速增长期还是有道理的，但到了中速增长期，如果通过加杠杆的办法人为抬高增长速度，表面上看速度高，但形势并不好，蕴含着很大风险。资本市场对这种过高的增长指标往往并不认可。
中国正在由高速增长转向高质量发展，经济增长目标的确定也需要有一个大的转变。过去通常是先定速度指标，再由此确定其他指标，以后应转变为先确定质量指标，包括就业、风险防控、企业盈利、居民收入增长、资源环境可持续性等指标，在此基础上，相对应的速度是多少就是多少。也就是说，要由质量指标决定速度指标。这与实现一个较高的增长速度并不矛盾，质量指标优先，才可能实现一个实实在在的、可持续的、从长期看较高的增长速度。
“终端需求是出发点和归宿点”
界面新闻：现在“消费降级”的大家讨论的比较多，您在前几年也提出了终端需求（GFP）的概念，把基础设施和房地产投资等纳入终端需求，如果从这个概念出发的话，您是怎么来评判中国的消费升级或者消费降级现象的？
刘世锦：终端需求和GDP的概念有一些区别，GDP是由三部分构成的，消费、固定资本形成和净出口。但是在资本形成里，过去是把住房、基础设施全都划为投资，我认为你这种划分方法有问题，比如居民住宅和厂房不是一回事，实际上它是耐用消费品。所以我们把投资中的房地产和基建这些直接和民生相关的部分提出来，然后与全部消费相加，创造了终端需求这个概念。
终端需求是整个经济活动的出发点和归宿点，那么，中国的终端需求结构和国际上比较到底有什么特点？我们把OECD国家处在和中国相同发展阶段时的标准终端需求结构，同中国目前的终端需求结构进行比较后发现，中国房地产投资的占比与OECD国家的标准结构相比明显偏高，基础设施建设投资则高出一倍以上；而卫生、社保、福利这个领域，政府支出的比例与标准结构相比明显偏低，居民支出的比例明显偏高。这实际上反映了一个很重要的结构性问题。
至于消费降级的问题，需要作具体分析。有人说大城市里由于房价过高导致消费者日常消费支出下降，这个说法值得关注，也许在一部分人中间存在这个问题。但是我们还要注意一些规律，就是商品消费会逐步减速，因为到了目前这个阶段，有相当多的群体该买的东西都买了，剩下的都是替代性消费。另一方面，服务性消费比重会逐渐上升，包括医疗、教育、文化、娱乐、养老和旅游等等，现在大城市里服务性消费已经占到居民消费比重的一半。要注意这个趋势性变化，这个变化如果出现的话，它反映的是消费结构的升级。
界面新闻：居民消费和政府收入可以说是跷跷板的关系，您是如何看待中国减税降费空间的？近几年中国政府一直在推动减税降费，但是居民和企业的实际感受可能并没有那么太深刻。
刘世锦：最近减税的呼声比较高，我也认为减税是有必要的，但可能也有一些制约因素。一方面，现在政府支出很大，有些支出是刚性的，比如前几年东北地区经济减速，财政收入有些地方是负增长，但与民生相关的支出，一分钱都不能少，有些还要增加。另一方面，财政收入增长的波动幅度也很大，它和GDP增长不是同步的，特别近几年财政收入的很大一部分不是来自于实体经济，而是来自于房地产和金融这些和泡沫经济相关的部门。如果泡沫收缩甚至破灭，特别是当经济减速时，财政收入就会大幅下滑。
除了减税，我认为更重要的是税制要改革。比如，现在地方债问题之所以突出，就是因为地方承担的事情比较多，但本身的收入有限，也就是所谓的财权与事权不匹配。当然，收缩政府机构、转换政府职能可以收缩一部分支出，但它也是一项改革，而且是一场深刻的革命，到底能不能推得动？最后都影响着减税的实际效果。
“首当其冲的是土地制度改革”
界面新闻：以分类改革和“混合所有制”为特征的新一轮国有企业改革，是否是国企改革的正确方向？混合所有制相对于之前的产权改革到底有哪些新的地方？
刘世锦：国企改革首先要明确的是国有经济或国有资本在中国经济社会发展中要起到什么作用。这一点在中央文件中说的很清楚，就是要满足国家发展战略需要。而国家发展战略在不同时期的需要是不一样的，在目前和今后相当长一段时间内，主要还是提供重要的公共产品和公共服务，促进部分战略性产业发展，推动技术进步，保护生态环境，保障国家安全等等。其次，要以过去管企业为主转向管资本为主。管资本本身有更大的灵活性，以适应国家发展战略的需要。
在一些竞争性领域的混合所有制改革，实际上就是要建立现代企业制度。但我想强调一点，混合所有制有两种混合的办法，一种是国有企业引入其他所有制企业的投资，还有一种也是更重要的，是在行政性垄断的领域，特别是基础产业领域，放开准入、鼓励竞争。前一种是企业混改，后一种可称之为行业混改。实体经济中的能源、物流、通讯、土地和融资这五大基础性成本居高不下，很大程度上与相关领域的行政性垄断有关，放开准入、鼓励竞争，尤其是加大行业混改的力度，对降低实体经济乃至全社会运行成本都是重要而紧迫的。
界面新闻：除了上面提到的国企、财税改革，您觉得中国还需要做哪些领域的重大改革以避免经济过快下台阶？首当其冲的改革是什么？
刘世锦：中国目前确实处在特殊时期，外部面临贸易摩擦的影响，内部又处在经济转型的关键时期，大家的预期不太稳定，需要真正的深化改革。改革大的方向是清楚的，具体的路径和方法大体也是清楚的，就像我们刚才讲的摸着石头过河，大概几块石头，基本上看清楚了，问题是如何推动、如何落实。
现在有几个重点领域都需要深化改革，比如土地制度、国企国资、财税体制，金融体系和政府体制的改革，还包括继续对外开放等。但我认为首当其冲的是土地制度改革。中国发展到目前这个阶段后，新的增长动能还有没有？还有，而且很大。在什么地方？很大一部分在城乡之间。我们现在看到有两股潮流，一股潮流是农民要进城，这个持续很多年了，另外一股潮流是城里人也想下乡，特别是在城乡结合部。
十九大提出了乡村振兴战略，但乡村到底怎么振兴？到农村去看一下，有些地方路修通了，电接通了，有线电视和自来水也有了，但村子里边没几户人家，将来相当多的村子会看不见了。振兴乡村并不是每个村都要振兴，但一定会有一部分农村将来要兴旺发达起来，关键是在什么地点。比如有一些处在交通要道，人口已经比较多了，它本身就会聚集成新的小城镇。能够振兴的农村，很大一部分会处在大都市圈范围之内，它们有些能够成为小城镇，有些甚至成为中等城市，构成大都市圈的组成部分。从这个角度说，大都市圈发展与乡村振兴很大程度上是一回事。
在这些地方可以搞农业，也可以搞工业和服务业。问题是谁来做，可以是村庄里已有的农民，是出去了又回来的农民工，也可以是城里人。下一步我们会看到中国的城市结构和乡村结构都会发生变化。已有的大城市周边会形成大量小城镇，演化为大的都市圈，形成一个城市体系。这个过程将会激发出大量需求，包括基建和房地产也会有相当大的增长空间。中国经济下一步新的增长动能，很大部分会出自大都市圈。
如何推动这个进程，关键是要让城乡之间的土地、人员、资金等要素能够相互流通。城里人到农村买房子行不行？目前是不行的。但是很多城里人有这个愿望，他们追求美好生活的愿望是否应该得到满足呢？十八届三中全会已经提出，农村集体建设用地与城市用地同价同权、同等入市，农民的宅基地也要逐步创造条件进入流转。改革方向已经明确，具体办法也是有的，问题是如何才能落实。
界面新闻：现在土地制度改革最主要的障碍是什么？
刘世锦：这方面的改革多年来进展迟缓，与一些流传已久、似是而非的说法有关系。有人说农民宅基地不能转让，一旦转让农民拿那个钱就喝酒去了，将来回家就没地方住，这样农村就要出大事。这个情况可能确实存在，但不能因为一两个人的问题，就把其他大多数人的利益放到一边。
在市场经济条件下，一个物品，特别像土地，到底值多少钱？或者说农民的利益到底有多大？一定要允许它流转交易，交易以后才会有价格发现，才能知道农民的利益有多少。而目前有的做法是在这个村的范围之内，甚至一个居民组的范围之内搞流转，他们自己都有房子，还搞什么流转？真正的需求在城市，但城乡之间的通道又不能打通。
另外一种说法是，土地是农民的立足之地，要承担社会保障的责任。在过去一些年，这个说法或许是成立的。但我们发展到目前这个程度后，能不能给农民建立一个现代化的社会保障体系，解决他们的后顾之忧，把土地解放出来，让这块资源得到充分利用，从全社会来讲提高了资源利用的效率，最后能给农民带来更大利益。
还有一种说法，认为城市工商资本下乡以后要掠夺农民。资金流到其他领域也会出问题，但不能因此不允许资金流动，而是要找到并解决资金背后的体制机制政策问题。如果城市资金和其他外部资金不下乡，乡村振兴是推不动的。所以，加快农村土地制度改革，首先是要把一些似是而非的观念说清楚，还是一句老话，要拨乱反正、正本清源、解放思想。
中国经济进入新的增长平台，即使是保持中速增长，也需要很大的增长动能加以支撑，其中很大部分就源于大都市圈发展和乡村振兴。通过土地制度改革，打通城乡要素通道，比以往任何时候都更为紧迫，这既是一个领域的改革，也关系到中国经济社会发展的全局。
（界面高级记者刘林对本文亦有贡献）
