公共服务需要财政支持。1980至2000年，仅仅依靠预算内税收，中国的地方政府财政捉襟见肘，地方财政被称为“吃饭财政”，仅仅给财政供养人员发工资就让很多地方政府入不敷出，地方财政无力负担城市基础设施建设所需要的资金。
为了促进经济发展和提供更好的公共服务，在资本不足的情况下，2000年以来，中国地方政府采取了“以土地换资本”的策略。中国的城市基础设施建设和发展因此逐渐加快，“大兴土木”，城市面貌日新月异，地方政府为城市建设筹集到了大量财政资金。
土地出让与地方经济增长
这就是土地财政的兴起。
2006年已有城市预算外收入的70%来自土地出让金
土地财政在中国地方政府的财政收入和经济增长中扮演了越来越重要的作用。这里的土地财政，特指狭义的土地财政，主要包括了低价征地、高价出让的土地价格剪刀差、房地产的相关税费和以土地作为抵押贷款依据的土地金融。
当代中国土地财政的内涵
供应垄断、需求竞争更加激烈的城市经营性用地出让制度在全国范围内得到了推广，给地方政府带来了巨大的土地财政收入。在一些经济发达的城市（比如杭州市），2006年的预算外收入总额已经接近预算内收入。其中，预算外收入中的70%左右来自土地出让收入。
2000-2009年全国土地出让金与土地财政规模
2000至2009年，全国土地出让金收入从595亿元上涨到17180亿元，上涨约28倍。土地财政收入从1432亿元增长到24646亿元，上涨了17倍。其中，东部地区土地财政规模巨大，其变化的特征和全国趋势高度一致。中西部地区土地财政规模较小，增长率相对较慢。
2000-2009中国土地财政收入的地区差异
土地财政规模的急剧上涨，导致地方政府对土地财政的依赖日益严重。从全国层面来看，土地财政占预算内财政总收入的比重，从2000年的22.35%增长到2009年的75.59%。事实上，2003年这个比例就已经达到了70%左右。
近三年“土地财政”的依赖度持续攀升，温州合肥高居前二
地方政府土地财政依赖度
到了2017年，全国地方本级一般公共预算收入为91469亿元，而政府性基金预算收入中，国有土地使用权出让金收入为49997亿元。国有土地使用权出让金收入/地方本级一般公共预算收入=0.55，这一比例较2016年提高13.8个百分点，已接近2011和2013年水平。
地方本级一般公共预算收入、税收、政府性基金收入及国有土地使用权出让金收入同比增速
当前地方政府对“土地财政”的依赖度已偏高。中国指数研究院的监测显示，从全国和百城平均水平来看，近三年“土地财政”的依赖度持续攀升，尤其是2017年各城市土地出让收入大幅提升，百城平均依赖度达0.68，较上年提高19个百分点。
2017年百城及不同城市“土地财政”依赖度
其中，二线城市“土地财政”依赖度在各线城市中最高。究其原因就在于这些城市处于快速扩张期，需求旺盛，市场热度高，供地规模大且房企竞争激烈。其次是三四线城市，在棚改及行业上行周期带动下，“土地财政”依赖度较上年提高0.21至0.64。
而一线城市产业相继转型，逐渐进入后工业化阶段，城市发展开始以运营存量为主，“土地财政”依赖度反而处于较低水平。
2017年百城“土地财政”依赖度TOP50
2017年，百城中有15个城市的土地出让金收入已明显超过地方一般公共预算收入，“土地财政”依赖度高。如温州、合肥，2017年的土地出让收入是地方一般公共预算收入的1.7倍；佛山、常州、湖州、嘉兴等城市比值也超过1.2，其中常州已连续3年超过1。
2015-2017年主要城市“土地财政”依赖度走势
从财政收入的构成来看，税收占比高反映出地方财政的发展质量、营商环境和财政收支稳健。而土地出让收入则会受到房地产行业周期影响，具有不稳定性，因而土地出让金与公共预算收入比值越高，财政收入可能存在的波动性也就越大。
城市土地财政分类（气泡大小为常住人口规模）
土地财政难以为继，专家称房产税可终结土地财政
因此，随着土地出让带来的收益逐渐下降，中国的土地制度改革面临的利益障碍随之降低。征地制度的实质性改革发生的可能性提高。也就是说，现有的土地财政模式难以持续。中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞则认为，房产税可终结土地财政。
倪鹏飞提出，表示：“原因很简单，过去所有其他投资都有成本，要交税，但是房地产不用交税，投资没有成本，就不能起到供给资源的合理配置。”
倪鹏飞对房地产税的开征持积极支持的态度，认为房地产税会产生多重效应。虽然目前房地产税对房价的影响还不确定，但从根本上将会取代以往的土地财政。他表示，实际征收房地产税后，如果证明房价对房产税比较敏感，说明推进房地产起到一定作用。
如果房价对房地产税不敏感，在倪鹏飞看来更是好事。他表示，如果真的没有影响，那我们可以加快开征，结束土地财政，把地方政府的土地出让金转给中央，将地方政府的收入来源变为房地产税，如此，房价上升的依据也就没有了，房价就稳定了。
资料整理：标准排名城市研究院（转载请注明）
资料来源：
1、澎湃新闻，选自《土地制度兴衰探源》，田传浩著，浙江大学出版社2018年9月出版，页291-321。本文是该书第十四章，原题“国家汲取资源：土地财政的历史考察”。
2、中国指数研究院，百城“土地财政”的路径依赖与趋势。
3、凤凰财经，倪鹏飞：征收房地产稅可为终结土地财政创造条件。
