记者 章轲
中国财政科学研究院7月13日发布的《中国财政政策报告（2018）》（下称“报告”）建议，建立完备的债务问责机制来彻底扭转债务刚性增长态势。
报告说，在中国工业化、城镇化、市场化大发展的背景下，地方政府的债务融资行为日渐增多，在财政体制、投融资体制、行政晋升考核机制的共同作用下，地方政府债务出现了较快增长，尤其自2008年金融危机以来，地方为了应对经济下行压力出台了一系列反周期政策，地方政府投融资行为多元化，举债方式或直接或间接，导致了地方政府债务风险上升。
今年3月26日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，部署规范地方政府债务限额管理和预算管理、完成存量地方政府债务置换工作、加强债务风险监测和防范等工作。财政部有关负责人强调，地方政府债务风险总体可控，但个别地区风险不容忽视，必须全面贯彻党的十九大精神，将防风险摆在突出位置，着力增强风险防控意识和能力。
报告认为，要真正触动地方政府，使得其观念和行为能够适应党的十九大提出的经济高质量发展的要求，就必须设计一套有效的体制机制来切实加以保障，其中最关键的是债务问责机制的设计。有效的债务问责可以打破地方政府和国有企业的各种预算软约束，消除刚性兑付的预期，最大限度地减少公共风险。
报告建议，把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系。有了这个要求，地方政府在举债时就会瞻前顾后，仔细斟酌。中央政府应将债务风险控制纳入中央对地方的政绩考核体系，省以下各级政府同样由上一级政府把下一级政府的债务风险纳入政绩考核体系，对政府各种变相融资举债实行终身追责。对地方政府违法举债担保和发生区域性系统性债务风险的，组织提拔实行一票否决。对于部分金融机构、国有非金融企业出现的违法违规融资行为应该一并问责处罚。
同时，新增债券分配要和地方控制债务风险绩效挂钩。对那些控制债务风险较好的地区实行一定程度地专项奖励，或者提高其地方政府债券分配额度。
报告认为，保持合理的债券发行规模和科学的利率定价，前提是公正的信用评级以及全面规范的信息披露，这可以激励地方不断强化财政管理和提高财政运行效率，来保持较高的信用等级，并吸引更多的投资者购买。
财政部数据显示，今年上半年，我国地方政府债券共计发行1.41万亿元(含定向承销方式)，其中新增债券、置换债券、借新还旧债券分别发行3328.72亿、9438.85亿、1341.56亿元。
就政府投资问题，报告称，“政府投资效果影响广泛而深远”。对于未来政府投资，报告建议，投资大小、方向与比例要依据地区经济发展水平进行有差别的计划与实施，政府投资应发挥引导作用，制定与自然资源结构、人力资源、人文资源相适宜的产业政策，挤入民间资本的投资，也可以发展PPP模式混合资本投资，激活市场活力和产业发展，增加社会就业，让民间投资成为市场竞争的主体。
报告认为，当经济发展到一定基础后，政府应适当降低投资比例，产业政策干预逐渐过渡到市场公共信息平台的建设，信息共享的大数据可以减少交易成本和市场自然秩序调节的时间成本，扩大民间资本的覆盖面和有效性。
报告说，中国地域辽阔，同样的财政政策在不同的区域可能会产生不同的效果。研究发现，在实施积极的财政政策后，我国东部、中部、西部和东北四大区域的名义人均GDP和实际人均GDP均呈现一定的增长趋势，说明积极的财政政策对于经济增长有一定的正向效果。
从增长幅度来看，1998-2015年，东部各省平均的名义人均GDP增长了5.49倍，实际人均GDP增长了3.46倍；中部各省平均的名义人均GDP增长了7.18倍，实际人均GDP增长了4.72倍；西部各省平均的名义人均GDP增长了8.48倍，实际人均GDP增长了4.87倍；东北各省平均的名义人均GDP增长了6.13倍，实际人均GDP增长了4.35倍。
这说明积极财政政策在东部、中部、西部和东北地区所产生的影响存在一定的差异，西部地区经济增长效果最为明显，其次是中部地区，再次是东北地区，最后是东部地区。
报告认为，2018年我国财政政策目标应更侧重促进就业公平。除了进一步做好经济转型升级、解决结构性就业矛盾之外，还需提供完善的公共就业服务，破除影响人才流动的体制机制障碍，促进就业公平。
