文/中国财政科学研究院副院长 傅志华 中国财政科学研究院外国财政研究中心副主任 李成威
本文提到的“大国财政”，并非是指一个大国的财政水平或财政能力，而是指“建立在大国实力基础上的，通过参与全球资源配置，承担全球风险治理责任，实现全球利益分配，化解全球公共风险”的财政作用的发挥。
“大国财政”的本质是以大国为主体的全球利益分配和风险配置关系。当然，不同导向的“大国财政”所导致的利益分配和风险配置结果是不一样的：有追求自我利益和规避自身风险为主的自利型“大国财政”（例如美国）；也有追求利益共享和风险共担的命运共同体型“大国财政”（例如中国）。
3月，美国总统特朗普签署“针对中国知识产权侵权的总统备忘录”，内容包括对价值500亿美元规模的自中国进口商品加征关税。4月初，美国公布了拟加征关税中国商品清单，特朗普随后扬言要对从中国进口的额外1000亿美元商品加征关税。
美国对中国，表面看来是发动了一场“贸易战”，而随后中国的回应也是按“贸易战”来打，反制措施主要聚焦在贸易领域，如对进口美国农产品等终止减税。但是透过这场“贸易战”的本质，事情并非那么简单。如果仅是一场“贸易战”，并不值得紧张和大动干戈。值得高度关注的是美国发动“贸易战”背后反映的是美国式大国财政思维和大国财政战略。化解美国“贸易战”等对中国的影响，绝不能局限于贸易领域应对，而必须尽快推动中国风格的大国财政的构建和完善。
美发动“贸易战”是美式大国财政思维的体现
如前所述，美式大国财政是追求自我利益和规避自身风险的自利型大国财政，这在此次美发动的“贸易战”中得到充分体现。
此次美发动“贸易战”的依据是“301条款”。“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的俗称，一般而言，“301条款”是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。根据“一般301条款”，当有任何利害关系人申诉外国的做法损害了美国在贸易协定下的利益或其他不公正、不合理或歧视性行为给美国商业造成负担或障碍时，美国贸易代表办公室(USTR)可进行调查，决定采取撤消贸易减让或优惠条件等制裁措施。美国的“301条款”表面上是美国保护贸易的一项措施，但实质是美式大国财政的一项重要武器。不深刻理解美式大国财政，就难以准确把握“301条款”的作用，也难以把握当前所谓“贸易战”的实质。
美国的联邦财政在联邦政府中具有重要的地位。对内来看，美国财政在日常运行中主要有管理联邦财政、收税、生产邮票、货币、管理美国政府账户和美国国债等八大职能。对外来看，美国财政是世界超级财政，是始终为其全球经济地位服务的，绝不止步于国内制度运行的成本和效率，而是切实在国际经济、国际治理和国际贸易中扮演着绝对主导者的角色。
美式大国财政服务于美国战略，扮演着以下职能：主导全球资源配置、主导全球投资、主导全球利益分配、主导全球贸易。美式大国财政有以下三个特点，而此次美发动“贸易战”恰恰体现了这些特点：
第一，特别重视风险监控，不惜手段化解本国风险。美国财政高水平的国际化是美国特别重视风险监控的主要表现，相关机构设置、体制机制是实现风险化解的有效路径。美国大国财政重视风险监控和风险化解，只是美国关注的是自己的风险，而不是全球风险。针对美国的现在和未来可能面临的风险，美国会不惜手段来化解。例如，此次所谓“贸易战”就是美国预见到“中国制造2025”等给美国未来制造业发展可能带来的风险而主动采取的手段。
第二，特别重视全球资源，不择手段主导资源控制权。石油、黄金、粮食、铁矿石、稀有金属等大宗商品期货都是美国的操控对象。通过操控大宗商品期货价格，不但能够获得巨额的利润，还能够打击政治、军事和经济领域的竞争对手。美国的资本无论是在国内还是在国外，都从事着最有利可图的行业，而别国只能将手中的美元外汇存入美国银行或购买美国国债，获取微薄的利息，对外直接投资回报率远高于外资在美国获得的回报率。此次发动“贸易战”实际上就是美国强化自身控制全球资源的手段之一。
第三，特别注重规则制定，不惜代价主导规则制定。现今大部分的国际组织和国际规则都是在美国主导下建立的。在这些国际组织和国际规则之外，美国还可以制定单边行动规则。例如，“301条款”是美国的单边行动条款，也是美国在全球主导资源配置、投资、利益分配和贸易的重要手段，是服务于美国利益的大国财政手段。
美发动“贸易战”背后的美式大国财政企图
对于美为什么要发动此次“贸易战”，很多人分析是美国想减少贸易逆差。美国对中国的贸易逆差已经不是一天两天，而且在国际分工中，“顺差记在中国，利润落在欧美”的好事美国也不是不知情。所以说美国发动“贸易战”的目的是平衡美国贸易逆差的说法不能有效解释美发动“贸易战”的企图。而当我们把美“贸易战”放在美式大国财政思维背景下来考虑时，其企图则非常明显：
第一，剑指“中国制造2025”，为美国实体经济发展化解风险。美国为什么启动301调查并对中国商品加征关税，美国财长姆努钦在美财政部官方发表声明的说得很清楚，他称特朗普此举是针对中国的知识产权、高技术政策和政府驱动的投资等影响到了美国企业，损害了美国利益。特朗普总统上台以后，处处以美国为优先，启动税改、吸引海外资产和企业回流，大力发展美国的实体经济。这些措施起到了一定效果，但并没有达到预期目的。相反，中国迅速发展的高科技领域，以及中国和美国在综合国力和科技领域差距的缩小使美国在一定程度上感到焦虑。尤其是中国制定的“中国制造2025”刺激了美国的神经，美国认为此举可能有中国政府的支持，这会对美国实体企业发展构成压力。这一点在美国公布的“301调查报告”中体现得很明显。“301调查报告”用很大的篇幅对“中国制造2025”进行了分析。同时，“301调查报告”还认为，中国“政府主导的投资和管制政策使外国企业处于不利地位”。同时，美国的惩罚性关税也主要针对中国的高新技术领域，受此冲击的中国产业主要包括新一代信息技术、高档数控机床、工业机器人以及航空航天设备等。
第二，逼迫中国进一步开放市场，强化对中国市场和要素的控制。此次“贸易战”美国的要求包括逼迫中国降低汽车等领域关税，进一步开放农产品、能源等领域市场。从2017年中美“百日计划”以来，美国液化天然气输华政策障碍开始破冰，美国牛肉时隔14年后重返中国市场。但美国仍认为中国在农产品、能源等领域还存在严重限制，希望进一步增加农产品、能源进口。放开市场还不是最主要的，更重要的是美国企图逼迫中国消除金融等领域的投资壁垒，通过强化美企在中国的银行、保险、证券资产管理和其他金融服务等方面的控制，强化对中国要素的控制。
第三，打乱中国的全球战略，使之屈从于美国大国财政规则。近年来，中国秉承习近平总书记提出的建设“人类命运共同体”思路，积极实施中国的全球战略，取得了很好的成效。“一带一路”建设的愿景与行动文件已经制定并开始实施，亚投行和丝路基金顺利启动，一批基础设施互联互通项目正在稳步推进，中国“走出去”的规模进一步扩大，资源利用的全球网络布局进一步改善。更为重要的是，中国提出“构建人类命运共同体”得到全球大多数国家响应，并写入了联合国决议。这些都与美国自利型大国财政规则格格不入，因此美国不惜利用“贸易战”等手段，打乱中国的全球战略，并使中国屈从于美国的规则。当然后续还不排除会有“金融战”和“经济战”甚至局部擦枪走火的“实体战”。
以中国风格的大国财政化解“贸易战”等风险
对美国发动“贸易战”背后的大国财政企图了解清楚之后，我们才能找对应对的策略。
第一，短期的反制措施不能局限在贸易领域，要充分挖掘和统筹运用财政货币工具。美国提出对我们的产品征收关税之后，我们就宣布对其部分产品（主要集中在美国的农产品）停止减税。还有人提出要先打大豆，再打汽车和飞机等。以一定的贸易措施反制美国，不是不可取。但我们一定要清楚，美所谓的“贸易战”绝不仅是贸易领域的战事，而是美式大国财政思维和大国财政战略的体现。因此，在短期的反制措施中，一定不能局限在贸易领域，而是要有通盘考虑。同时，财政绝不能袖手旁观，要加大研究挖掘财政领域的反制措施，找到美国的弱点，统筹运用税收、关税、投资、汇率和国债等工具，对其予以精准还击。
第二，保持国际战略定力，中国风格的大国财政要主动作为，推动“人类命运共同体”构建。中国的构建“人类命运共同体”的构想已经赢得了世界的共识，我们要保持这一定力，不能轻易被美国的挑衅打乱。要坚信在快速发展的全球化进程推动下，在日益严重的全球问题特别是生态环境问题的倒逼下，自我中心主义的发展模式正步入“死胡同”，以“命运共同体”思想为价值理念基础的共生主义的发展模式必将胜利。从财政的角度来说，命运共同体强调的是一种更高形态的利益共同体，也就是说，世界各国之所以能成为命运共同体，关键在于各国之间具有共同利益，面临共同的公共风险。致力于构建新型大国关系，大国财政要主动作为促进形成命运共同体，在国际经济和财政金融问题上寻求更广泛的共识，通过合作共赢实现利益最大化和风险最小化。
第三，以深化财政改革为基础推动现代化强国建设，切实提高我国市场和社会主体应对竞争与危机的能力。中国目前是一个大国，但还不是一个现代化的强国，因此在跟美国这样的强国抗衡的时候未免力不从心。应对“贸易战”等风险，关键还是要自身强大。财政是国家治理的基础，也是现代化强国建设的基础。深化财政改革要致力于理顺政府与市场关系、政府与社会关系以及市场与社会的关系，充分激发市场与社会潜能。只有我们的企业和社会足够强大的时候，我们对外放开市场才不会被人控制、被人击败。
第四，以柔性思维贯穿大国财政建设，为现代化建设和民族复兴保驾护航。中国的现代化建设和民族复兴会遇到各种挑战和风险，大国财政的使命就是要化解这些风险。如何从容应对，其实我国古人提供了很好的思想和智慧，其中以柔克刚就是重要的法宝。在国际交往中要吸取中国古代以柔克刚和借力打力的智慧，通过交流与合作，提升自身影响力，同时在相互合作中提高全球治理水平。要发挥财政政策外溢性的影响力，把握主动权，把这种政策外溢性产生的影响力变为维护国家利益的软性工具。
第五，完善“大国财政”功能实现的体制机制建设，强化对财政国际问题的处置和研究能力。美国财政高水平的国际化是美国大国财政功能发挥的重要基础，相关机构设置、体制机制是其实现风险化解的有效路径，因此能够有效运作，到处出击。尤其在美国财政部，处理国际金融、反恐、情报、债务的机构非常庞大，这对美国推行其国际战略和秩序发挥了重大作用（例如，近日美国扬言要调查中国在非投资，就说明美国的大国财政工具之充分和行动之迅速）。反观中国，受到体制机制和机构设置等影响，我们的“大国财政”功能在部门之间严重分散，职能被肢解和弱化，难以有效协调、统筹行动和灵活出击。因此，必须尽快推动“大国财政”功能实现的体制机制建设，强化统筹协调，必要时从机构优化的角度对相关职责进行整合。
