中国财政科学研究院PPP研究所副研究员 鄢晓发
2018年1月11日，一则关于云南省国有资本运营有限公司未能按时偿还信托贷款本息公告，再度引发了市场对地方政府融资平台的关注。自新《预算法》和一系列加强地方债务管理的新政出台以来，已历经几年，地方政府融资平台转型仍然在挣扎和迷惘中。本文从平台公司自身出发，以宏观的视野，剖析地方政府融资平台公司遭遇的困境及原因，尝试提出转型的基本思路。
企业承担政府职能 金融替代财政职能
城镇化建设和公共服务提供是地方政府的重要职能和事权，地方政府在确定事权范围后，根据事权要求进行融资。在财政融资不足的时候，会借用金融工具。新《预算法》之前，地方政府不允许直接举债融资，因此通过设立平台公司，运用政府信用或土地抵押进行债务融资。也就是说，平台公司创立之始，就承担了地方政府事权，并发挥财政金融化的功能。新《预算法》和43号文之后，重新界定了地方政府债务范围，除地方政府债券和清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务之外，地方政府不再对平台公司的债务负责。
在地方政府投资冲动难以遏制的情况下，限制地方政府变相融资也变得困难。虽然地方政府债券配额由省级政府统筹，但地方政府还是会从经济波动和政策漏洞中寻找空间。50号文、87号文、92号文对PPP名股实债、政府投资基金和政府购买服务进行了规范，地方政府仍然通过把一些城镇化建设职能交给平台公司来实施，平台公司以企业资产和自有现金流进行市场化融资，虽然没有违反政策规定，却违背新《预算法》的初衷。新政策法规严格切割了地方政府与平台公司的债务联系，但却没有严格剥离平台公司承担政府事权的功能。实际上，以平台公司通过金融市场融资替代了政府事权相对应的支出责任。
企业偿债能力虚高 政府增信企业信用
在地方政府各方融资渠道被堵死后，平台公司凭借自有资产和信用进行银行贷款、信托、城投债、融资租赁等融资。尤其是国家发改委于2015年10月已下发《关于进一步推进企业债券市场化方向改革有关工作的意见》后，再次放松企业债发行要求，城投债发行迅速扩张。平台公司投资于基础设施和公共服务领域，很多项目是没有经营现金流的，有些项目即便有现金流，但与融资期限难以匹配。缺乏经营现金流支撑以及短债长投，结果就是必须通过“借新还旧”来维持生存，企业难以自负盈亏。
企业的目的是盈利，按照《企业会计准则》列入企业资产的应该都是经营性资产。政府以注入企业的经营性资产承担有限责任，公益性资产或非经营性资产应按照《政府会计准则》列入政府资产负债表。政策法规一再重申不允许把公益性资产、储备土地等资产注入平台公司，但事实上，平台公司资产负债表上积累了大量的公益性资产和准公益性资产。政策也不允许平台公司以公益性资产为抵押进行债务融资，但事实上，大量非经营性资产提升了企业的资产规模和品牌价值，提升了平台公司的信用评级和融资能力。
会计核算上，如果以现值法或市价法评估非经营性资产，其价值可能为零或远低于其成本法评估的价值。因此，平台公司的实际偿债能力并不高，一旦平台公司出现债务危机，这些无效资产难以提供足够的信用支持。从最近云南资本延期兑付事件可以看出，很多平台公司还是有赖于政府信用的，政府也难以真正按照市场规则，承担有限责任。
因此，仅仅从债务上切割政府与平台公司的关联是不够的，必须切实履行企业会计与政府会计的功能，从资产和权益上进一步分割政府与企业之间的关系。
转型方向之惑：多目标难以实现
平台公司转型的涵义有投融资模式转型、企业制度转型、产业方向转型等，但基本目标应该是实现市场化自主经营。中国市场经济改革的经验表明，没有政府支持和垄断资源支撑的国有企业，在市场中生存和发展是十分不易的。
融资平台公司设立之初，被赋予的首要功能是政府融资，新政策法规和平台公司转型的首要目标也是剥离其政府融资功能。但实践中，平台公司转型却被赋予多重目标，包括剥离政府融资职能、建立企业融资能力，政企分开、建立规范的法人企业制度，通过专业化运营或金融控股模式提升核心经营能力等等。
其实，哪一个目标都不容易实现，实现了任何一个单目标，平台公司就有了在市场中生存的能力，实现了转型的初步成功。例如，大量城投类平台公司可以在剥离政府融资职能后，充分利用政府公共资源市场化运营的广阔市场，以规范的政府采购合同方式获取企业经营现金流。
银监会地方政府融资平台名单上一万多家平台公司，要实现市场化转型，不仅需要宏观政策上的顶层设计，也需要地方政府的微观决策和平台公司的自身努力。
首先，宏观上首要的是界定政府与市场的关系，明确政府事权和支出责任，遏制地方政府的投资冲动，限制政府财政责任的金融化。其次，进一步规范和落实政府会计制度，明确政府的有限出资责任和政府与企业间的资产负债关系，避免政府增信企业信用。再次，健全债券市场和债务风险定价，以市场风险来约束政府和企业的投融资行为。最后，从地方政府的层面来看，应充分盘活地方公共资源和资产，为平台公司转型提供广阔的空间。
