文/岳磊 中国养老金融50人论坛特邀研究员、招商基金养老金业务部高级经理
11月，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《方案》），决定从2017年开始，选择部分中央企业和部分省份试点，统一划转企业国有股权的10%充实社保基金，划转范围包括中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构。
据有关专家预测，未来将有5万亿-10万亿元量级规模的国有资本充实到社保基金，这对于缓解养老金支付压力、充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享具有重大意义。
那么，作为备受各方关注的焦点，国资划转社保基金，其看点在哪？
养老金缺口凸显是主因
2000年，我国60岁以上人口占比超过10%，同时65岁以上人口也达到7%，按照联合国的统计标准，我国已经进入老龄化社会。与此同时，我国人口老龄化呈现加速趋势。截至2016年年底，60周岁及以上人口超过2.3亿，占比达到16.7%，其中65岁以上人口超过1.5亿，占比10.8%。
另外，在企业职工基本养老保险制度逐步完善过程中，受多种因素的影响，出现了一定的企业职工基本养老保险基金缺口的问题。其中，计划经济时代的企业职工并没有实质性缴费的积累，采用“视同缴费年限”方式，形成了基本养老保险制度中的隐性缺口。同时，基本养老保险的征缴基础不稳固，部分地区存在低水平、不稳定和粗放型的现象。《中国企业社保白皮书2017》中的数据显示，仅24%的企业社保缴费基数合规。
不过，从整体上看，我国基本养老保险基金收支状况良好。根据人社部的数据，2016年企业职工基本养老保险基金本年收入28519亿元，其中基本养老保险费收入22407亿元，财政补贴收入4291亿元，支出25782亿元，年收支结余2737亿元，年末滚存结余36577亿元。再算上城乡居民养老保险年末滚存结余5399亿元，基本养老保险基金结余超过了4万亿元。
值得我们注意的是，在基本养老保险结余的同时，部分地区收支不平衡的问题也比较突出。《中国社会保险发展年度报告2016》显示，2016年我国有7个省份当期收不抵支，分别是河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、湖北和青海。其中，黑龙江的收支情况最严峻，2016年收入890亿元，支出1210亿元，累计结余为-232亿元。
在此背景下，弥补企业职工基本养老保险基金缺口，应对基本养老保险基金支付压力不断加大的状况，扩展社保基金的来源渠道，成为解决我国社会保障制度可持续性的迫切需求。
这一次，《方案》的出台，通过划转部分国有资本充实社保基金，除了增进民生福祉、促进改革和完善基本养老保险制度、实现代际公平外，还可以大大增强我国社会保障制度的可持续性。
充实社保基金，政策几经演变
2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理和运营全国社会保障基金。全国社保基金并不直接支付养老金待遇，主要用于人口老龄化高峰时基本养老金体系出现缺口时，对养老保险等社会保障支出进行补充、调剂，弥补部分差额。
自全国社保基金成立以来，社会各方对划转国有资本充实社保基金、弥补养老金制度缺口的呼声一直很高。其实，早在2001年推出的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中，就提出全国社会保障基金的构成中应包括国有股减持划入的资金以及股权资产，当时引起了较大的社会争议和市场波动。
从2001年开始，我国一共出台了三个国有资产充实社保基金的政策，分别是2001年的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》、2009年的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》、2017年的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。从“减持”、“转持”到“划转”，体现了国家对于推动全国社保基金可持续发展的核心思路。
2015年，山东率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，把省属471家国有企业30%的国有资本划转充实省社会保障基金。以2014年度经审计的财务报表为基础，山东已有18家企业划转国有资本共计180.65亿元。
本次《方案》则进一步明确了国有资本的划转范围和划转对象，还规定了划转比例、划转程序与划转步骤，同时对承接主体在加强资本管理和收益管理方面也提出了原则要求。同时，《方案》提出，按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成划转工作，分两步完成划转工作，并明确配套措施、组织实施工作内容。
划转部分国有资本，利企利民
财政部表示，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。在划转对象方面，《方案》进一步明确中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团的股权；中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团的股权。
因此，划转部分股权充实社保基金，将会有力推进国有企业改革，优化国企的股权结构和治理机制。社保基金等承接主体，通过国有资本运作，扩大了国有资本的投资方式和渠道，实现国有股权多元化持有，推动完善公司治理结构，建立现代企业制度，促进国有资本做强、做优、做大。
对于民众而言，《方案》有利于充分体现国有企业全民所有，发展成果全民共享，增进民生福祉，这也是民众长期以来的呼声。
其实，划转部分股权充实社保基金，可以弥补企业职工基本职工养老保险基金缺口，拓宽基本养老保险基金的来源渠道，增强基本养老保险基金的自我造血能力，应对人口老龄化加快带来的养老金支付压力。
特别是《方案》提出，基本目标是弥补企业职工基本职工养老保险基金缺口。随着机关事业单位养老保险制度改革的加快，可能也会存在基本养老保险的缺口问题，因为在相关文件中，和企业职工养老金一样，事业单位也有“视同缴费年限”的规定。
“视同缴费年限”是职工在原有单位保障体制下形成的退休金权益，由于原有单位保障体制没有缴费积累，“视同缴费年限”产生的“过渡性养老金”等同于从外部嵌入到基本养老保险制度的 “养老金债务”，形成了基本养老保险基金隐性的缺口。
通过划转国有资本充实社保基金，可以弥补这一历史原因造成的缺口，而不是通过提高缴费率和转移到下一代人来实现，这不仅有利于实现基本养老保险制度的代际公平，还能减轻下一代的养老保险负担。
除了上述看点外，在国有资本承接主体方面，《方案》也给出了明确的“答案”。
在中央层面，划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。
在地方层面，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营，也可将划转的国有股权委托本省（区、市）具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。
全国社保基金理事会的数据显示，截至2016年年末，我国社保基金资产总额约为20423.28亿元。全国社保基金自成立以来的年均投资收益率8.37%，累计投资收益额8227.31亿元。
可以预期，全国社保基金的资产管理规模将不断增厚，社保基金也可以进一步发挥专业优势，实现国有资本的保值增值，扩大社会保障战略储备。
对地方层面而言，国有资本投资公司同样在提升国有资本运营效率和效益、推动地方国企股权改革、实现基金保值增值等方面大有可为，同时也能为解决养老金支付压力提供可行的路径。
抓住关键问题，落实细节
其实，在划转的过程中，还存在很多关键性问题，这些都需要我们逐步去解决，不断落实细节。
《方案》指出，分两步进行划转工作，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点，2018年分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权。各省（区、市）人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。
国有股权情况错综复杂，至今尚未有公开披露的数据来说明具体的规模，因此估算具体多少规模可以划转也尚难有定论。
不过，在划转过程中，明确具体的划转企业名单、方式、时间则成为较为关键的问题。
本次划转的基本目标是弥补基本养老保险基金的短期缺口，规定社保基金会及各省（区、市）国有独资公司等承接主体的收益主要来源于股权分红。一方面，需建立国有企业股权分红的相关制度，保障承接主体的利益；另一方面，需坚决避免承接主体简单变现国有资本，制定相关的规程。
在资本管理方面，社保基金会及各省（区、市）国有独资公司等承接主体主要是作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。必要时，经批准可向企业派出董事。
作为财务投资者，10%的股权能否对国企大股东进行制衡，能否改善企业治理水平，从而推动企业健康平稳发展，创造更多收益，值得思考。同时，虽然“必要时”，承接主体经批准才可派出董事，但由于划转企业数目较大，承接主体需要大量的专业人才储备。因此，国家需要统筹安排，制定完善的实施方案，加强后续的支持安排。
在此以前，参与划转的对象是上市公司，在信息披露上较为充分。而此次《方案》规定划转的划转对象是全部的国有资本。在股权划转以后，由于很多公司未上市，经营管理信息的披露与监管存在较大的挑战。如何对承接主体的运营管理过程进行监督，对管理结果进行考核，也成为需要解决的问题。
在国企情况错综复杂、经营情况参差不齐的情况下，成为企业股东后，社保基金等承接主体享受股权分红收益的同时，也需要承担企业经营的各种风险。在尽力确保国有资本保值增值的同时，需要建立风险防范措施。
