2017年12月4日，在比利时布鲁塞尔，英国首相特蕾莎·梅在欧盟总部会晤欧盟委员会主席容克。
作者：法治周末特约撰稿 潘隽吉
12月8日，英国首相特雷莎·梅抵达布鲁塞尔与欧盟委员会主席容克举行一周内的第二次“脱欧”会谈。这次会谈总算达成了阶段性的成果，双方发表联合报告。在这份联合报告中，英国与欧盟在几项重大问题上达成共识，这标志着第一阶段谈判告一段落，也开启了下一阶段的谈判。
在介绍具体的内容前，先要说明这份报告所反复提及的、也是脱欧谈判中一以贯之的原则。那便是“在对所有事项达成一致之前，没有事项是达成一致的”，换而言之，只有最后达成的“退出协定”才是有效力的。
在此之前，任何阶段性的谈判成果、协定、报告都不是“有法律效力的”，虽然不出意外它们都会详尽的规定在最后的“退出协定”中，但这些阶段性的协定不能禁止双方在以后阶段中作出的适当的调整。但这些阶段性成果也是有意义的，因为双方一些重要的共识是今后继续谈判的前提，所以这些共识在以后变化的可能性并不大。
12月8日联合报告的主要内容包括在第一阶段谈判中三个焦点问题：保护在英国的欧盟公民和在欧盟的英国公民的权利、解决北爱尔兰特殊情形的工作框架以及财政决算，这也便是所谓的“三大难题”。除此之外，还包括其他一些独立的问题，比如与欧洲原子能共同体相关的一些问题。
欧盟公民在英国的权利保障问题
在公民权利方面，最终的“退出协定”所要达到的总体目标是对英国和欧盟公民的公民权利提供互惠的保护。因为在欧盟法下，欧盟公民在成员国之间享有迁徙自由。许多英国人来到欧洲大陆工作、定居，相反也一样，许多欧陆公民也来到英伦生活。所以相当一部分人已经基于欧盟法作出了一些生活上的选择。那么英国退出欧盟之后，这些建立在欧盟法上的过往的人生选择是否能够得到保障，是很多人关心的问题。
在这份联合报告中，英国与欧盟达成共识，在特定时间点前行使迁徙自由的公民的权利受到保护。这个特定的日期便是英国退出欧盟的那天。当然这天现在还没到来，所以在此之前，欧盟公民还有选择英国作为定居点的自由。
联合报告详细规定了收到保护的公民群体，包括：在特定日期之前，符合欧盟法的、在英国合法定居的欧盟公民；在特定日期之前，符合欧盟法的、在欧盟其他国家合法定居的英国公民；以上公民的家庭成员、生育或收养的孩子；在边境工作的工人等。
那么如何来保护这些公民的权利呢？联合报告中规定，英国和其他欧盟国家可以要求相关公民申请获得“退出协议”所授予的定居的权利，并向符合条件的申请人发放居住证以证明此项权利的存在。
当然，这项行政程序必须透明、顺畅、效率，对未获准许的申请者提供救济机制和司法控制。这项程序也要受到各国的系统性的“犯罪与安全检查”，但这项检查同样也必须是透明且有效率的。
在符合以上要求，经过以上程序，公民便可获得永久居住的权利。但这项永久性的权利也有例外，当公民离开其取得永久居住权的国家连续超过五年，便会失去居住权。在居住权的基础上，医保等措施也一并跟上，欧洲医保卡(EHIC)计划对这些公民仍然适用。
英国法院与欧盟法院重新确定关系
可以看出，双方计划采取的这些措施就是想给予在欧盟生活的英国公民、在英国生活的欧盟公民更多的确定性。为此，英国同意将制定国内立法执行“退出协定”中关于公民权利的这方面内容。英国政府将会提出一项法案，即“退出协定及其执行法案”来落实这方面规定。这项立法与其他不一致法律冲突时，也得以优先适用。
光有法律还不够，双方为确保公民权利得到保护，对法律的解释也作出了规定。在欧盟体系中，欧盟法院是欧盟法解释问题的最终裁决者，所以英国法院在解释相关法律，作出相关决定的时候应该对欧盟法院的决定给予适当的考虑。
需要注意的是，在英国退出欧盟之后，英国的法院仍要考虑欧盟法院的决定。而且这里所谓“考虑”并不只是做做样子，双方打算建立机制，使英国法院法庭在作出决定前，能够向欧盟法院询问有关问题。而这项运作机制从英国退出欧盟算起，起码要持续8年。
除此之外，双方还要建立监督机构，监督这方面法律的执行。在欧盟这边直接由欧盟委员会作为监督机构，而英国则要建立独立的国家权力机关，其具体的职权要在下一阶段的谈判中再做商议。
南北爱尔兰合作要寻找新依据
12月8日的会谈是英国首相特雷莎·梅与欧盟委员会主席容克一周内的第二次“脱欧”会谈，那么第一次为什么失败了呢？一种解读便是保守党的盟友——北爱尔兰民主统一党从中作梗，对英国和欧盟对于爱尔兰与北爱尔兰的关系上的谈判并不满意。
爱尔兰作为欧盟成员，在英国脱欧之后则必然面临与北爱尔兰的边境措施的加强。爱尔兰希望这是一个“软边境”，能够最大程度上保证目前双方的人员经贸往来，爱尔兰新芬党也要求保持北爱尔兰与爱尔兰的密切联系。但北爱尔兰民主统一党则坚决支持英国脱欧，还要求硬脱欧，包括最大限度切断同爱尔兰的联系。
在此次的联合报告中，英国表示继续维护“贝尔法斯特协议”(Belfast Agreement)的成果，承诺避免一个“硬边境”，包括一切基础设施的建设、检查和控制等。可见英国首相特蕾莎·梅此次回国一定程度上安抚了盟友，使其作出了让步。
除了边境问题之外，南北爱尔兰的合作也将在英国脱欧之后成为一个问题。因为此前南北合作很大程度上依赖于一个共同的欧盟法律和政治框架，一旦英国脱欧，这个其所依赖的框架也将不复存在。对此，英国承诺支持和保护南北爱尔兰的合作，包括通过政治、经济、文化、安全、农业等多领域的背景和框架开展合作。
脱欧“分手费”谈判取得突破
对于联合报告中这一部分的内容，大家一般都会予以强调，并称之为英国与欧盟的“分手费”。一直以来，英国和欧盟对于是否支付“分手费”以及其数额上争论不断。此次能够达成一致可以说是比较重大的突破。
据联合报告，英国将参与欧盟年度预算直到2020年。这意味着英国将会支付、参与欧盟2019年和2020年的年度预算，就好像英国还是欧盟会员国一样。除此之外，英国还会承担在2020年12月31日前发生的、其份内的债务，包括附带债务，当然也留有一些合理的例外。
英国支付预算当然也会收到它的那份收益，而且英国也不会再参与不需要成员国提供资金的投入。支付“分手费”的货币是欧元。分手费将在几年内支付，确切的数额近期也难以确定。
联合报告公布之后，双方也开始准备第二阶段的谈判。第二阶段谈判的内容首先包括第一阶段的一些共识的具体细化，比如在财政决算问题上，将会简化税收调整程序，包括双方都能同意的时限等问题，制定具体的操作模式、执行方法等。
欧盟委员会首席谈判代表Michel Barnier在新闻发布会上说，联合报告是详细和明确的，但是谈判还有很多事情要做，例如协议的管理和欧洲原子能共同体；但最终的“退出协议”要在2018年10月达成，还有不到一年的时间。可以说是时间紧任务重。
最突出的问题是有数以百计的贸易协定需要处理，这些协定包括自由贸易协定和各种形式的管理合作协定。这些协议适用于作为欧盟成员的英国，但在英国脱欧之后，其效力如何还未可知。但可以肯定的是这些协定不能自动的适用于英国，可能需要一件件处理，这对于紧迫的谈判时间来说是一项庞大的任务。
多方估计，以后的谈判会更加艰难。如此看来，这种估计也是有些道理的。
