美商务部25年来首次自主发起“双反” 更多贸易保护措施已在路上

彼得森国际经济研究所贸易专家Chad Bown认为,中美贸易摩擦的根源之一就在于钢铁行业和中国的“非市场经济地位”问题。

2017年11月9日,北京,小朋友在人民大会堂外为特朗普欢迎仪式做准备。图片来源:视觉中国

11月9日,特朗普访华期间,中美两国经贸合作达成2535亿美元大单,创下中美经贸合作史上的纪录。但就在两周后的11月28日,美国商务部部长威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)就宣布,将“主动”对进口自中国的普通合金铝片开展反倾销与反补贴税的双重调查。

与过去不同,此次调查是在美国铝业没有主动要求的情况下,美国商务部主动对中国普通合金铝片开展“双反”调查。这也是25年来美国商务部第一次自主发起贸易救济调查。在这次调查中,美国商务部扮演发起和评估申诉的双重角色,而过去通常只是受理申诉并判断申诉的合理性。

这种转变是否会让中美经贸关系再度紧张?未来,特朗普政府还可能会采取哪些贸易保护措施?中国又当如何应对?

美商务部为何重启“双反”调查?

其实美国商务部主动对中国发起“双反”调查,中国金融四十人论坛(CF40)研究部早有预测。CF40研究部的一篇工作论文指出,特朗普很可能会支持商务部主动对贸易对手启动“双反”调查和关税惩罚,而不需要基于企业的请愿。

为什么美国商务部会主动发起调查?从罗斯的公开表态中可以看出,此次启动调查是因为他们收到一些信息,显示中国普通合金铝片以“低于正常价值”的价格出售,且享受了政府补贴,对美国铝制品行业构成威胁。

根据美国商务部的数据,2017年1-9月,美国从中国进口的普通合金铝片就价值6.872亿美元,较上年同期增长52%。中国是美国的第二大铝进口来源国,去年中国铝产量占全球总产量一半以上。

美国商务部表示,目前估计中国以低于成本50%以上的价格“倾销”产品,预计将在明年8月前完成调查。最终是否向中国铝产品征收新关税要等几个月后才会定案,且需要获得某个独立贸易委员会的批准。

彼得森国际经济研究所(PIIE)的贸易专家Chad Bown在接受英国《金融时报》采访时表示,尽管开展反倾销与反补贴税调查是美国政府的惯用手段,但此次自发推动调查传递出了强有力的信号,即美国希望开展进口保护。

分析美国对中国采取的“双反”调查,绕不开罗斯的政策主张。作为特朗普政府贸易政策的核心成员,罗斯在对外贸易上的观点属于典型的“鹰派”。他认为,美国的对外贸易不能损害该国制造业工人的利益,其主要思路是扩大美国出口、削减贸易逆差,吸引更多的外国企业赴美投资。他曾表示,关税将成为美国与他国进行贸易谈判的手段之一,也将成为美国惩罚违反贸易规则的国家的工具。

“他(指特朗普总统)向美国企业、工人和农民承诺,会加强执行贸易法的力度。今天的行动表明,我们打算向美国人民兑现承诺。”罗斯解释。

对此,中国商务部贸易救济调查局局长王贺军回应,中方对美方此举表现出的贸易保护倾向表示强烈不满。他指出,中美两国铝业是互补的,中美之间的铝产品贸易是双向的,人为阻碍双边铝产品贸易的正常秩序,将损害中美双方的利益。

历史上,美国商务部也曾主动发起过“双反”调查。上世纪80年代美日爆发贸易战,1985年里根政府时期,美国商务部自发对日本半导体行业发起反倾销调查,而上一次反补贴税调查是1991年针对加拿大软木行业发起的。

美国1930年《关税法》相关规定,商务部有权在未出现美国公司或行业协会申请的情况下,自行决定对可能存在倾销和补贴的输美产品展开调查。根据美国反倾销法,政府会调查外国公司在美国市场出售产品的价格是否低于公允价值,及这些进口销售是否会伤害处于竞争关系的美国本土行业。商务部进行单独和独立的倾销调查,其程序则直接受到贸易伙伴“非市场经济”地位的影响。

“中美贸易摩擦的根源之一就在于钢铁行业和中国的‘非市场经济地位’问题。”今年5月,Chad Bown在CF40与美国彼得森国际经济研究所共同发布的《CF40-PIIE联合报告(2017):新全球化时代的中美经济关系》中写道。

根据中国2001年加入世界贸易组织(WTO)时的议定书,允许WTO成员国在反倾销调查中将中国视为非市场经济体,但期限是15年,即在其加入15年之后,如果面临其他成员国的反倾销诉讼,其将自动被视为市场经济国家。

但在今年11月30日,特朗普政府公开表示,拒绝承认中国具有市场经济地位。这意味着在面临反倾销诉讼时,中国还将继续遭受“不公平待遇”,计算反倾销税时采用所谓符合自由市场经济地位的第三方国家数据进行定价,而不是以中国本土的生产成本和价格进行核算。

美国可能采取更多贸易保护措施

“即便中国获得市场经济地位,第三国价格对比规则不再适用,商务部也可以根据汇率低估作出反倾销调查中的成本价格修正。”上述CF40研究部工作论文中提出,特朗普可能会用中国汇率低估的名义,让美国商务部以汇率问题作为反补贴依据。

美国自2007年以来,对进口自中国的产品在进行反倾销调查的同时,也施以反补贴税调查。而调查范围除了合金铝片,还有化工、纺织、钢管、汽车、太阳能电池板等领域。未来,特朗普政府还可能对中国采取哪些贸易保护措施?

该工作论文预判,除了主动发起反补贴税、反倾销调查,还可能会加强美国外国投资委员会(CFIUS)对中资的审核权限。总统对外资有很强的权限,这也是很大概率会实行的政策。例如,传统上CFIUS适用于国家安全问题,经济安全权限曾被驳回,但是特朗普团队曾表示出CFIUS应涉及经济安全问题的倾向,例如以对等市场关系(Reciprocity)对待中资,即考虑美资在中国所受到的待遇或壁垒并以同理对待中资。涉及范围也会扩大,尤其是针对国有企业。

值得注意的是,针对知识产权问题的337条款也是非常有可能实施的贸易保护方式之一,且非常有效,许多美方专家都建议加强使用该条款。337条款的使用门槛较低,对中资企业的效果非常明显。

在今年8月,特朗普就曾指示美国贸易代表莱特希泽评判中国是否侵犯美国知识产权。一旦使用337调查认定侵犯知识产权的事实存在,就会导致相应的产品长期禁止进口和销售。

此外,上述工作论文指出,美国政府还可能实行201条款。1974年贸易法的第201条款允许美国国际贸易委员会针对受到进口商品严重损害或威胁的国内产业的某个产品采取暂时限制或者施加关税,属于“保障性”关税。这14个条款有一些限制性因素,例如有暂时性、只针对几种产品,以及不能仅仅针对某一国家使用。例如,上一次美国政府使用该条款是在2002年,布什政府以201条款对钢铁行业施加了30%关税,在欧盟和中国于WTO上诉后,布什政府于2003年停止实施。但是,美国钢铁行业不断表示,双反关税仍不足以限制中国进口,要求再额外启动201条款并施加保障措施关税,事实上形成“三反”。

对于下一步如何解决中美经贸问题,在第六届CF40-PIIE中美经济学家学术交流会上,原外经贸部副部长龙永图认为,中美两国之间的贸易不能只放在双边层面上来解决,还是要依靠全球贸易体制和区域贸易安排的力量。

他认为,如果充分利用全球、区域和双边三个层次的贸易安排来妥善解决两国贸易关系,中美两国的贸易会发展得越来越好。

Chad Bown在文章中提出,尽管处于挑战性的政治气候之中,仍需要通过积极的谈判解决这些问题。然而,美国最大的关切是,尽管过去15年中国在市场经济发展方面取得了巨大的进步,但即使认可中国的市场经济地位,其仍然与透明的市场经济相距甚远。他认为,中美之间在“非市场经济地位”问题上进行沟通是必需的,以使二国最终能够达成一个可持续的长期解决方案。

来源:中国金融四十人论坛

原标题:美商务部25年来首次自主发起“双反”,更多贸易保护措施已在路上?

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