【评论】中国该如何积极化解美国税改冲击?

美国税改正在加快推进,民主党有可能与共和党继续达成妥协,加快企业税制改革,我们对于后续影响需要加强研究与应对。

界面宏观 2017/11/08 08:00 | 评论(2)A+
来源:界面新闻

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上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家 李超民

美国联邦政府正在加快推进企业税改。2017年11月2日,国会众院筹款委员会抛出了《减税与就业法案》(Tax Cuts and Jobs Act H.R.1),企业税改是五项重要内容之一。方案出笼表明,美国税改正在加快推进,反映了特朗普总统的降税期待,民主党有可能与共和党继续达成妥协,加快企业税制改革,我们对于后续影响需要加强研究与应对。

首先,这项法案内容基本符合特朗普企业税改诉求。众院共和党人2016年6月份的“税改蓝图”明确把更简化、更公平、激励经济更快增长作为联邦税制改革的目标,特朗普当选总统后也发誓尽快完成税改,并提出第一部税改立法应命名为“减减减法”,透露出税改的根本意图与思路是通过降税推动经济增长。众院共和党的这份税法改革方案就反映了这个思路,主要针对《1986年国内税收法》(Internal Revenue Code of 1986)条款进行政策修补。全部内容分5个部分,其中企业税改革、海外所得与海外个人税收政策尤其值得重视。

其次,这次税改案是多方博弈妥协的成果。按照特朗普早先的设想,美国的企业税需降到15%才合理,但是随着财政收入形势的继续恶化,以及民主党的不断反对与共和党内部各种势力的博弈,目前的版本提出,企业税率将从2018年起修订为两档,即一般公司税20%、个人服务类公司税25%,减税从2017纳税年度后开始。筹款委员会制定企业税改政策的主要考虑是两点,一是使美国企业税制更具有全球竞争力,二是推动美国企业回归本土。而企业税改政策的代价是10年内增加债务1.5万亿美元。国会共和党人原先期待通过制定所谓边境调节税政策,“挽救”美国经济,然而特朗普总统始终没有同意的迹象,所以早已胎死腹中。民主党早先一直坚持税改的赤字中性,但是早在2018财年预算案中,却出人意料地为未来10年内增加1.5万亿美元的赤字开了绿灯。所以,未来几个月最终联邦税改会以何种力度收场,尚需要观察,而美国舆论流行的观点是,可能的结果之一是全面降税,完成特朗普和美国人民期待的30年来最重要的税改。

第三,这个税改案主要表现出结构调整的特点。减少了税收支出并加强反避税建设,改革后税负有增有减。例如,改革与公司经营有关的排除与扣除等项政策后,仅减少利息补贴就将增加1720亿美元财政收入。新政策允许大多数个人物业的无形资产全额成本化,此举将增加305亿美元财政收入。减税方面,废除选择性最低税率政策,因为这项政策涉及过于复杂,影响面太广,企业不堪重负,而且纳税环节不透明,不利于企业的经营决策,此项改革减少纳税收入403亿美元。再例如有关增加资本化规定,2017年9月27日至2023年1月1日,允许企业的资本投资立即以100%成本化处理,同时废除了一些不利于资本化的先决条件,对于初次投入使用的房产则加大了折旧力度,估计降税250亿美元。其他政策,提高小企业资本成本化上限,减税114亿美元。

第四,美国激励跨国公司海外利润的回归政策值得重视。例如,免除海外红利税政策,现行美国跨国企业海外子公司的营业税收分配制度,将被红利豁免制度所取代,由外国公司分配给美国公司的股份持有人红利的海外部分,将不再受美国税法管辖,这也就是国会共和党人一直提到的“辖地税制”。美国政学界都发现由于长期实行所谓“全球税制”,导致国内企业采取所谓“企业倒置”办法,向海外转移,规避了美国税收,目前美国大公司在海外集聚了高达2.6万亿美元以上的资金。所以,制定这项政策的主要考虑是两点,即推动美国企业低税负地开展国际竞争,促使美国跨国企业尽快汇回海外利润,在10年内减税2051亿美元。又例如,修订海外递延收入政策向免税体制过渡,这项政策的主要考虑,首先是总体上减少美国企业海外子公司在适用红利豁免制度之前,过于关注区分海外所得与盈利,这样海外子公司的分配在新的红利豁免制度实施后,待遇也就相同了。同时,告诉美国企业,把海外所得汇回本土要比留在海外税收优惠更大。新政策还将使因集聚而重新在海外投资而未清算所得与盈利税负变轻。最后,纳税人也有时间重新计算向美国本土汇回资金的税收负债变化是否更有利,降税幅度为2231亿美元。客观地看,把10年内的减税成本分摊在每年,并不是一个很大的数字,加上美国跨国经营企业数量不小,每个企业所能分到的羹也许更少,特别是政策实际上更有利于大型跨国企业如微软、苹果等,那么相关政策的激励效果就有待观察。同时,对于资金汇回美国后是流向股市还是流向实体经济,历史的经验也说明需要综合改革,对此第4002节通过废除旧法规的方式给予100%的投资税收激励,现在如果进行产权投资则免税。然而联邦政府是否有能力把控这笔回流资金,用于基础设施建设, 也是值得观察的。

我们应积极研究美国企业税改动向。各国经济经过2007-2009年金融危机,虽然早已完成复苏,然而,固有的制度惯性仍然没有打破,造成那次经济大衰退的制度性因素有待破除,美国税改案就是这种现实改革的需求造成的。其影响,一是对全球降税的示范效应。在特朗普上台之后,降税的呼声不断高涨,促使西方国家纷纷通过结构性调整降低税率,各国实际上也在慢慢消化降税的各种效应,由此可见,这种影响前期已经部分释放,然而可能还不够。二是将直接冲击各国的国际投资与贸易活动。特朗普修订税法为推动海外利润的回归,也为进一步提高美国企业的国际竞争力开辟了道路。虽然前一阶段国际资本流向已有所调整,但是在税改真正出台后,估计仍会在短期内吸引国际资本流入美国,带来国际贸易条件的变化,有关倾销与反倾销案例也可能增加,国际贸易规则随之演变。吸引外资的不仅是税率优势,可能外资更喜欢安定而宽松的投资与经营环境、健全而稳定的法治框架,以及高素质的人力资本与高效的政府服务与基础设施,经过长期努力,我国从中央到地方政府在这方面已有不少亮点,应当趁机加快推动。

我国应当关注如下几方面措施。第一,抓住当前国际范围内新一轮税制调整的时机。自十八大以来,我国的税制改革进展稳步,中央早在金融危机结束的当年就提出,通过结构性降税提高企业竞争力,营改增试点开始在服务业领域统一征收增值税,此举契合了党的十九大报告提出的深化税制改革、健全地方税体系的要求。目前已对

企业累计减税1.7万亿元,所有行业税负实现了只减不增,而且推动了经济结构出现“质变”。例如,自营改增实施以来,上海本地服务业GDP占比从60%增加到70.5%。在国际税收合作方面也迈出了重要步骤,例如,当前国际税收热点之一的税基侵蚀与利润转移(BEPS)计划,作为应对全球金融危机和世界经济危机的历史产物,包括美国在内的全球主要经济体改革都深刻影响国际税收体系规则,而我国早已深度参与BEPS计划设计、监督和审议,并签署有关公约,此举极大地提升了中国以及新兴经济体在国际经济领域的话语权,并将推动重塑国际税收规则体系。我国应继续积极参与BEPS后续行动,在支持我国企业参与国际合作的同时,不能放弃合理的避税诉求。

第二,并行推进经济与社会政策改革。小康社会建设的大目标要求实现经济与社会全面进步,然而随着我国长期人口结构的较大改变,一方面是老龄化浪潮需要财政资金投入以积极应对,另一方面生育政策的微调,也需要从财政、税收、社保政策等多方面给予支持,美国在这方面有好的经验,所以无论是育儿政策、教育政策、卫生医疗政策等,都可以考虑以税收优惠、减免、扣除、补贴等多种措施,推动企业在这些领域进行积极投资,这对于处于小康社会建设攻坚阶段的我们,应当加以研究并开展。相比之下,美国削减这部分政策,是由于它们的福利制度过于宽松,难以承受近几十年来全球化发展以及人口结构的变化压力。 第三,加强财政预算工作、实现长期收支管理基本平衡。不过这方面需要汲取美国当前财政严重透支,收入结构失衡、积重难返的教训,实行财政收入与财政支出动态挂钩,防范债务风险,实现经济发展、财政增收、国家治理与社会政策改革同步发展。

作者李超民,经济学博士,研究员,上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家

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