记者 王珍
国务院办公厅日前发布《关于加强中小企业回款难问题治理有关工作的通知》（下称《通知》），要求央企发挥表率作用，做好三个“带头”——带头不违约拖欠、带头“少开票、多付现”、带头打破不合理行规和惯例。
这并非一次孤立的行动。实际上，近十年来，有关央企清欠的治理一直在推进中。
2018年，国务院部署清理拖欠民营企业中小企业账款专项行动，要求“应付尽付、不留死角”；2023年9月，国务院常务会议审议通过《清理拖欠企业账款专项行动方案》，将清欠行动制度化，并配套强化政策执行；2025年3月，行动方案升级为“加快加力行动”，并新增三项治理措施，将拖欠账款治理纳入法治化轨道；2026年1月，国务院常务会议再次部署清理拖欠企业账款工作，要求加紧清理。
政策信号足够强烈，执行效果如何？
建筑类上市央企，或许是观察这个问题最直接的切口。作为产业链上最大的发包方，也是最大的欠款方，他们巨额应付账款及票据的背后，是数以万计的分包商、材料供应商和劳务班组，其付款节奏，直接决定了一大批民营中小企业的现金流。
据此，界面新闻汇总了中国建筑、中国中铁、中国铁建、中国交建、中国中冶、中国电建、中国能建、中国化学、中国核建等9家建筑类央企的应付账款及票据规模，并结合其主营业务、营业收入、应收账款等，试图回答：哪些公司在压降应付款，哪些公司在继续向上游转嫁压力？政策要求与财务现实之间，还有多远的距离？
从分析结果看，建筑类央企拖欠上游供应商账款，虽然有自身财务策略的因素，但更多是源于下游地方政府、城投平台对其账款的长期拖欠。因此，加大央企清欠力度，不能只盯着央企一端，还需同步整治政府拖欠问题，将地方政府和城投平台欠款纳入清欠范围，明确还款时限与问责机制，从源头畅通央企回款渠道。
图1：九大上市建筑类央企业务版图
图2：供应商高度分散
2025年，前五大供应商采购占比平均仅3.7%，中国铁建甚至不到1%，采购集中度极低，这符合建筑行业供应商高度分散的特征，也是清欠“点多面广”难执行的一大原因。
图3：应付类账款（含票据）规模及增速
总体来看，建筑类央企应付款规模庞大，中国建筑突破1万亿元，中国中铁亦接近万亿水平。从近两年增长速度来看，分化明显：中国中铁、中国中冶、中国建筑三家公司增速最快，中国能建几乎零增长，中国化学和中国核建增速也较低。
这背后不是“谁更有良心”的道德差异，而是这些企业业务结构和产业链议价地位的差异。
中国建筑、中铁、中冶的主战场是地方政府主导的基建和房建，这些项目的最终付款方是地方政府或城投平台。地方财政近年持续承压，对央企工程款的偿付能力下降，导致央企回款放缓、现金流承压，进而难以避免地将账期向上游分包商和材料供应商传导。
中国能建、中国化学的业主大多是产业资本，如化工企业、能源企业，项目盈利预期明确，结算流程也相对规范，产业链的资金传导不像政府基建那样层层受阻。因此，这两家公司对上游供应商的资金占用强度远低于基建巨头。
中国核建的核心客户高度集中，且带有明显的“体系内”特征。它在核电工程建设领域的最大业主是其母公司——中国核工业集团有限公司，这种体系内的发包关系，使得其工程款回收较少受外部资金链条拖累，回款节奏相对可预期，对上游供应商的占款压力也相对较小。
值得注意的是，同为铁路建设领域的双寡头，中铁对上游的资金占用强度明显高于铁建，这种差异不能简单归因于“体量”，更多反映的是两家公司业务结构差异和财务策略选择的不同。
粤开证券首席经济学家罗志恒对界面新闻表示，首先，从业务结构看，中国铁建业务集中于传统基建和房屋建筑领域，项目建设周期相对较短，虽然受政府支付影响，但回款节奏相对稳定。而中铁聚焦大型铁路基建项目，单体投资规模大、建设周期长，叠加近年投融资类项目集中落地，项目资金沉淀规模更大、回款周期更长，对应形成更长的应收账款周转周期。 其次，财务策略选择差异进一步拉大了付款周期差距。在地方政府和城投平台付款持续放缓的背景下，建筑类央企有两种选择：一是以自有资金或融资垫付，保障对下游供应商的付款；二是将资金压力沿产业链向分包商和材料商转移。若选择后者，其对上游的应付账款周转期将进一步延长。
图4：营业收入和成本收缩
应付款增长的同时，营业收入和成本反而在下降。这意味着，对绝大多数建筑类央企而言，应付款的增长并非业务扩张所致。一个合理的解释是：单位业务量对应的付款周期被系统性拉长，这与“央企带头及时支付、缩短账期”的政策导向存在明显张力。
图5：账龄在1年以上的应付账款占比上升
9家建筑类央企中，中国能建和中国化学不存在账龄超过1年的应付账款；其余7家企业中，除铁建外，2025年账龄超1年的应付账款均有不同程度增加，占比亦有所上升。
在央企清欠“动态清零、严防新增拖欠”的政策导向下，大规模长账龄应付款是监管关注的重点，若结算进度持续滞后，可能存在变相占用中小企业资金的情况。
图6：应付票据大幅压降
在应付款结构中，应付票据占比很小，平均仅6.2%；且多数企业在压降票据——铁建两年减少164亿元，交建减少92亿元，中铁、中冶各减少60余亿元。这与国资委“央企对中小企业一律现金支付、严禁开具6个月以上票证”的要求高度契合。
图7：应付类账款（含票据）周转天数拉长
值得注意的是，票据规模被大幅压降后，付款周期非但没有缩短，反而进一步拉长。这说明，原本通过票据延期的付款压力，转移到了应付账款端。
2025年，中冶应付类账款周转天数高达347天，中国中铁为300天——从收到供应商货物到实际付款，接近一年。两年间，中冶账期拉长190天、中铁拉长130天，恶化幅度同样居前。无论是欠款规模与增速，还是还款账期，中国中冶、中国中铁对上游供应商的占款强度都“名列前茅”，面临的清欠压力更大。
《通知》要求央企对中小企业带头执行“60天付现承诺”，而中铁和中冶的账期，距离60天的政策目标相差甚远。虽然中国建筑应付账款余额最大（超1万亿元），但其周转天数在样本企业中反而最低（178天），这说明中国建筑的规模虽大，但其资金周转效率相对较好，对上游的占款强度反而没有中国中铁和中国中冶那么极端。
对建筑类企业来说，账期并没有一个标准的“合理区间”。从整个A股建筑板块来看，2025年163家企业应付账款及票据周转天数的中位数为286天，绝大部分央企并没有偏离行业常态。
但是，账期最短的前20家企业，绝大部分是民营企业，没有一家央企在列。这并非说明民企更愿意付钱，而是揭示了产业链中的信用分层：民企自身信用背书不足，在谈判中缺乏强势地位，没法长时间占用上游供应商资金。而央企凭借其信用等级和规模优势，在谈判中处于强势地位，对供应商来说，给央企更长账期，本质是用时间换确定性——牺牲资金周转效率，换取较低的坏账风险。这种信用背书带来的占款能力，恰恰是民企不具备的。
图8：应收类账款规模折射多角债困局
虽然建筑类央企对上游供应商是强势的欠款方，但对下游地方政府和城投平台，它们又是弱势的讨债方。
建筑类央企应收账款类资产占总资产的比重普遍偏高。2025年，9家平均达34.4%，中冶、核建更是超过50%，意味着其总资产中有一半以上被应收款项和合同资产占据。这种资产结构说明，建筑类央企的资金大量沉淀在下游地方政府和城投平台的应付账款中。
因此，建筑类央企清欠能力，很大程度上取决于其应收款的回收进度。以中国建筑为例，2025年，房建+基建两大板块合计营收占比85.8%，其下游业主恰恰是地方政府、城投平台和房企——这些正是应收款的主要来源。对此，中国建筑明确表示，其应对策略是抢抓化债机遇，加快回收应收款，进而加快对上游供应商的付款。
常态化治理政府欠账
“建筑类央企对中小企业的账款拖欠，源头在于政府拖欠账款。”罗志恒说，解决建筑央企的应付款问题，需要常态化治理政府拖欠账款问题。
他指出，当前化债攻坚与清欠账款工作联系紧密，但政策上并不同步。“化债的范围是已纳入官方台账的存量债务，依托中央‘6+4+2’一揽子化债政策，主要通过专项债置换等方式有序化解。而大量政府工程款拖欠尚未纳入隐性债务台账，主要依靠地方财政自身造血、盘活存量资源统筹化解。”
罗志恒进一步表示，受宏观经济转型、土地市场深度调整影响，地方财政持续紧平衡，城投平台支付能力尚未有效修复，存量工程款拖欠治理仍处于持续攻坚阶段。若仅压实央企清欠责任、未疏通政府端回款堵点，将导致央企独自承担全产业链资金压力，影响企业经营效益和资产质量，不利于建筑行业及基建投资平稳运行。因此，破解连环拖欠问题，离不开同步整治政府拖欠问题，从源头畅通央企回款渠道。
中国企业研究院首席研究员李锦对界面新闻补充道，央企应付账款一定程度上是业主方拖欠的“镜像”，但央企自身的结算管理、付款制度和内部考核也会产生拖欠。“有些项目业主的钱已经付到位，央企内部结算慢、资金统筹有问题，照样拖欠中小企业。”他说。
为防止央企借规模优势转嫁经营压力、产生新一轮账款拖欠问题，李锦和罗志恒都认为，需从源头管控、考核问责、常态化监管等多个维度构建治理体系，实现清存量、控增量、防反弹。
源头管控是指严控项目垫资和无预算施工。罗志恒表示，要坚持预算刚性约束，严格落实“无预算不支出、无资金来源不开工”原则，全面规范政府投资项目、央企采购项目立项审批和资金闭环管理；严禁强制施工单位、供应商垫资建设，从源头消除账款拖欠隐患，防止央企向下游转嫁经营压力。李锦表示，要严格落实《保障中小企业款项支付条例》，在合同中明确最长60天付款期限；严禁强制供应商接受商业汇票变相拉长账期；央企总包合同要向下穿透分包管理。
在考核问责方面，两位均表示，将清欠成效纳入央企负责人经营业绩考核体系，对拖欠问题突出、整改落实不力、投诉查实的企业，严肃开展追责问责；建立央企账款拖欠信用记录，将恶意拖欠行为纳入全国信用信息共享平台，在招投标、信贷融资、评优评先等方面实施联合惩戒，强化制度刚性约束。
在常态化监管方面，罗志恒建议，依托国家级、省级营商环境监测平台，将新增拖欠发生率、逾期账款处置效率、账款支付合规率等纳入常态化监测指标，不仅要清理存量拖欠，还要常态化严控增量拖欠；搭建中小企业账款诉求一站式受理平台，实现问题闭环流转、限时办结、回访核验；畅通司法救济渠道，建立涉中小企业账款纠纷绿色诉讼通道，快立快审、提速办结，破解中小企业“维权成本高、拖欠代价低”的难题。李锦补充道，建议监管重点考察应付票据及账款规模大、账面货币资金充足，但应付周转持续拉长的大型央企，对异常拉长账期的企业，开展预警、约谈。
