界面新闻记者 |
中国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市更新作为城镇化建设的核心抓手，历经多年地方试点探索，正式迎来顶层设计“路线图”。
国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》正式提出“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，这一表述表明我国城市建设从传统拆建转向系统化城市更新。
《规划》明确“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措，并以专章的形式对政策体系作出具体安排，重点任务包含 7 方面，分别为培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动城市发展绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展、提升城市治理能力水平和完善城市更新政策体系。
华泰证券房地产分析师刘璐对界面新闻表示，房地产行业正从“增量扩张”转向“存量提质”，城市更新成为“十五五”新主线，推动全国城市开发建设方式转型升级。其核心逻辑是低效用地再开发、优质存量资产运营化与多元可持续投融资体系的建立，高能级城市与强运营房企将优先受益。
“不过，当前城市更新面临三大堵点，包括土地增值空间收窄、资金支持更多是撬动作用、审批流程漫长。”华创证券在最新的行业点评中指出。
存量提质，从传统拆建到系统化城市更新
中指研究院向界面新闻发来的分析报告指出，《规划》将房地产发展新模式、“好房子” 建设、存量盘活等核心议题纳入城市更新的系统性框架，进一步强化了城市更新与房地产的紧密关联，两者深度融合、互为支撑，城市更新已经成为稳定房地产市场的重要抓手，房地产也成为激活存量资产潜力的重要着力点。
“通过城市更新盘活优质存量土地资源，加快构建房地产发展新模式。”国金证券首席经济学家宋雪涛对界面新闻表示。
其他分析人士对界面新闻表示，长期以来，我国房地产行业长期依靠 “拿地-开发-销售” 的高周转增量模式运行，本次《规划》将存量提质增效确立为核心原则，城市更新通过改善居住环境、完善配套服务等提升居民的居住品质和房屋价值，并通过城中村和危旧房改造等释放住房需求，改善市场预期，城市更新也将助力房地产从 “增量开发” 向 “存量运营 + 品质服务” 高质量转型。
宋雪涛说，事实上，“十五五” 时期两类住房需求的增长空间较大，而城市更新恰恰是满足这两类需求的必要环节。一是积压的改善需求，主要依靠房企参与城市更新获得核心区域土地并建设 “新好房”，满足居民积压的改善需求；二是基本居住需求，主要依靠城市更新的 “原拆原建” 和 “收储” 满足。
《规划》在 “培育壮大城市发展新动能” 章节中，还强调盘活存量资产资源，推动老旧厂房、低效商办、旧街区和低效产业用地再利用，发展新产业、新业态和新消费。分析人士表示，这意味着市场的目光将从单纯的“土储规模”转向“优质存量资产的运营能力”。
“结合中央 控增量的政策主线以及自然资源部 38 号文的土地供应思路，土地开发规模扩张的旧动能将切换到城市产业和消费运营的新动能，城市发展转向内涵提质。”刘璐表示，对地产开发而言，未来 “拿地” 不再只是买净地，而是介入存量资产的整理、确权、腾退、改造和运营，综合开发能力会成为一大差异化竞争力。高能级城市更容易形成租金、客流、产业税源和资产证券化退出闭环。
宋雪涛认为，未来房企主要形成三大转型方向：一是深耕核心城区，依托城市更新获取优质地块，聚焦改善型住宅开发；二是发力存量资产盘活，全面转向轻资产运营模式，依靠物业租金收益，并借助基础设施 REITs 工具构建完整资金循环体系；三是持续加码物业服务能力建设。当前新房与二手房价格差距持续拉大，优质物业服务已成为房产保值增值的重要支撑，同时 “原拆原建” 项目、保障性住房的集中落地，也将进一步打开物业服务行业的增量空间。
此外，《规划》划定了城市韧性建设的具体任务与量化目标，这也是本轮城市更新的“增量部分”，重点覆盖城镇危旧房、地下管网、应急避难场所三大板块。
根据《规划》指标，“十五五” 期间城镇危旧房改造规模较 “十四五” 实现整体翻番；城市地下管网改造总长度，从 “十四五” 的 25 万公里提升至36.5 万公里，增幅达46%；“十五五”期间全国将完成5 万个存量应急避难场所的升级改造。同时《规划》要求推进平急两用公共基础设施建设，推动各类应急资源共建共用，全方位夯实城市安全运行的基础。
《规划》释放出清晰的长期发展信号，城市更新并非拉动经济的短期刺激手段。文件明确要求各地 “尽力而为、量力而行”，严格落实 “不得新增地方政府隐性债务” 的硬性规定。
宋雪涛进一步分析，这意味着未来五年城市更新工作不会走 “大干快上” 的粗放式发展老路，而是以内涵式高质量发展为导向，依托城市更新系统性推动全国城市开发建设方式转型升级。
破局关键，构建多元可持续投融资体系
资金保障是城市更新落地的命脉，《规划》中信息量最大的部分，正是第八章关于“可持续投融资体系”的构建，主要包括三大资金来源，即财政、金融和社会资本。
财政支持方面，包括中央财政奖励、地方专项债、地方财政其他资金投入及税费减免，体系较为完善。
《规划》明确，中央财政将继续支持实施城市更新行动，并允许通过地方政府专项债券支持符合条件的项目建设，且允许用作项目资本金。据兴业证券统计，2025年各地城市更新相关专项债发行就已超3500亿元。在“十五五”期间，随着地下管网、老旧小区等公益性强的项目铺开，专项债的倾斜力度有望进一步加大。
金融支持方面，《规划》明确，发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务。
其中两点备受市场关注，一是《规划》明确提到要“探索金融支持城镇老旧住房更新、原拆原建的有效举措”，上海易居房地产研究院副院长严跃进对界面新闻表示：“这实际上是在为原拆原建培育新的金融支持模式。可以理解为，在传统个人住房贷款基础上，立足于城市更新的要求，将形成一些新的住房金融支持方式。”
二是《规划》提出，要“推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品”。 过去，社会资本参与城市更新最大的顾虑是“退出难”。老旧厂房改造成长租公寓或文创园，回报周期长，资金沉淀重。刘璐认为，REITs渠道的打通，意味着优质项目可以通过资本市场实现“募投管退”的闭环。这不仅能盘活万亿级的存量资产，更将引导市场资金追逐那些具有稳定现金流（租金、物业费、运营收入）的改造项目，形成“建设-运营-上市-再投资”的良性循环。
社会资本方面，《规划》还强调“谁受益、谁出资”，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。分析人士认为，这对于二级市场的启示在于，那些深耕“物业+养老”、“物业+托育”、“物业+团餐”等社区增值服务的企业，将获得更广阔的应用场景。
