中国“人才友好型城市”发展指数课题组
中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学长江经济带研究院：钱明辉、应芷安、潘菲
界面新闻/界面智库：崔宇、毛盾、王玉
2024年5月，中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学信息资源管理学院、界面新闻/界面智库等联合启动了“中国人才友好型城市发展指数”研究，旨在科学评估不同区域“人才友好型城市”的建设水平，发现各地在人才培养、引进和使用过程中的“痛点”和“堵点”，为各地人才政策制定提供兼具实用性和针对性的参考。
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通过前期对各城市人才政策的广泛调研，课题组发现，县域作为国民经济和区域竞争的基本单元，其人才政策也呈现出显著的区域特征。为了在新时代的人才竞争中占据先机，东中西部众多县域城市纷纷出台了一系列旨在吸引、培养和留住人才的政策措施。人才政策不仅关乎县域经济结构的优化和升级，更直接影响到区域竞争力的提升和新型城镇化的推进。
为了深入了解东中西各地区县域城市（包括县和县级市）的人才政策现状和人才友好型城市建设水平，课题组选取了浙江台州、湖北襄阳和四川宜宾下辖的19个县域城市作为观察样本。台州、襄阳和宜宾这三个地级城市分别位于长江经济带的东中西部，分别下辖6个、6个和7个县域城市；三地城区人口规模相当，2022年分别为116万人、131.7万人和124万人，同属于Ⅱ型大城市（即城区常住人口100万以上300万以下的城市）；三地2022年人均GDP分别为9.1万元、10.6万元和7.4万元。
课题组针对县域城市的研究沿用了“中国人才友好型城市发展指数”的研究框架，包括“爱才友好度”“育才友好度”“引才友好度”和“用才友好度”等维度。基于引才类型包容度、落户政策覆盖度、健康保障全面度、子女教育灵活度、自主引才支持度、人才奖励丰厚度、住房服务便利度、住房补贴吸引度等八个二级指标，本文将对样本县域城市的“引才友好度”进行政策量化评估。
除了选取相应的一个或多个定性指标作为评估值，部分二级指标还包括一些定量指标。其中，人才奖励丰厚度包括两个定量指标——对顶尖团队的经费支持和对博士人才的月度生活补贴；住房服务便利度中的定量指标是人才公寓免租年限；住房补贴吸引力度中的定量指标是对博士人才的一次性安家补助以及购房补贴的加总。所有二级指标均进行归一化处理，得分在0-1之间。数据来源包括政府公开披露文件以及政府微信公众号、小程序披露的人才相关政策等。
总体来看，样本县域城市在“引才友好度”方面有如下三个特征。
一、东中西县域城市引才各有妙招，宜宾更重视企业自主引才支持
在引才类型包容度和落户政策覆盖度方面，台州县域城市的均值为1，而在落户政策覆盖度上襄阳和宜宾县域城市的均值分别为0.83和0.67，台州县域城市在针对人才配偶、子女、父母的相关落户政策上更为完备。
在健康保障全面度、子女教育灵活度、企业自主引才支持度方面，宜宾县域城市的均值分别为0.51、0.79和0.57，均超越台州和襄阳县域城市的表现。比如，关于人才就诊、体检以及康养的相关政策，台州和襄阳的县域城市均鲜少提及。相较之下，在健康保障领域，宜宾不仅推出相关政策的县域城市更多，而且部分县域城市还有更加具体的规定，如宜宾长宁县指出，在县属公立医院就诊，免挂号费，并且由用人单位每年组织开展一次健康体检，标准不低于800元/人。在子女教育方面，三个城市的县域城市都推出了相关的措施，差异主要体现在部分地区的人才子女享有更高的自由度，能够自由选择区域内任何学校就读。
在企业自主引才方面，宜宾和台州的县域城市都较为积极，针对企业引才有不同程度的奖励，此外，宜宾部分县域城市还对企业下放了人才自主认定权，如高县提到根据县内企业创新创业情况，分别给予4-10名产业骨干人才自主评价认定名额，并一次性奖励1万元/人。
在人才奖励丰厚度、住房服务便利度、住房补贴吸引度方面，台州的县域城市均较襄阳和宜宾有较为明显的领先优势。在人才奖励丰厚度方面，在对顶尖团队的经费支持上，台州县域城市的表现尤为突出，平均得分为0.39，其支持力度远超襄阳和宜宾。然而，在针对博士高学历人才的月度生活补贴方面，襄阳县域城市的表现则更为卓越，其提供的补贴金额是台州和宜宾县域城市的两倍左右。
在住房便利度方面，台州的人才公寓和人才驿站建设更为完善，下辖的所有县域城市均有相关政策，而襄阳和宜宾仅部分县域城市有相关政策。从免费服务年限来看，襄阳县域城市的平均服务时间最长，为4年，紧随其后的是台州3年，而宜宾仅为2年。在住房补贴吸引度方面，台州县域城市大幅度领先于襄阳和宜宾。
二、县域城市的人才奖励和住房补贴政策差异显著
基于对台州、襄阳和宜宾下辖19个县域城市的“引才政策”进行横向对比，课题组发现，台州市下辖的临海市和温岭市在多个评估维度上均有出色表现，彰显了它们在吸引人才方面的强劲竞争力。与此同时，宜宾市的珙县、长宁县和高县也各自有着颇具特色的引人政策。相对而言，襄阳市的谷城县和老河口市在“引才友好度”的多项评价指标上则稍逊一筹。
在落户政策覆盖度方面，台州的县域城市与襄阳和宜宾的县域城市相比有细微的差异，主要体现在襄阳和宜宾的县域城市在随迁人员政策中仅涉及到了配偶和子女，未包含父母。在健康保障方面，宜宾县域城市的政策覆盖范围较为全面，尤其是长宁县和筠连县表现突出，得分分别为1和0.80，而其他县域城市得分多在0.5以下。长宁县不仅为人才提供就医免挂号费和健康体检等基础福利，还提出对于有条件的见习基地，鼓励为见习人员购买商业医疗保险。与此同时，筠连县还囊括了提供心理咨询服务的选项。在子女教育灵活度方面，宜宾的高县、筠连县、兴文县和屏山县较为突出，其制定了可让人才子女自主择校的相关政策。
在自主引才支持度方面，襄阳县域城市相较于台州和宜宾的县域城市表现不甚理想，较少制定针对企业自主引才的鼓励政策。相比之下，台州和宜宾的县域城市基本上都有实施相关政策激励企业积极引进人才。值得一提的是，宜宾的高县和珙县在企业自主引才方面做得更为领先，它们允许企业自主认定人才，从而进一步扩大了企业在人才引进和使用上的自主权。
在人才奖励丰厚度方面，台州的天台县、临海市、温岭市在对顶尖团队的经费支持上力度较大。在对博士人才的月度生活补贴方面，襄阳的县域城市表现尤为突出，尤其是南漳县，其提供的生活补贴额度基本是其他县域城市的2-4倍。
在住房服务便利度方面，各县域城市之间存在明显的分层。台州在人才公寓和人才驿站方面较为完善，而襄阳的谷城县、老河口市以及宜宾的长宁县、高县、兴文县、屏山县等县域城市在人才公寓或人才驿站的建设上存在不同程度的缺失。在免租年限方面，台州县域城市均为3年，襄阳的南漳县、保康县、宜城市和宜宾的珙县、筠连县、屏山县等县域城市则提供了较长的免租时长，免租期均为5年，余下的县域城市并未提供明确的免租时限。
在住房补贴吸引度方面，以博士人才为观察标准，各个县域城市的表现差距显著。台州的县域城市在力度和覆盖面上都较为突出，特别是在购房补贴方面，总额可达到50万元。而宜宾的珙县也表现得相对亮眼，对于普通院校的博士毕业生，补贴可达45万元，对于部分重点大学的博士生，补贴更是高达105万元。相比之下，襄阳县域城市在这一方面的补贴政策则显得较为薄弱，谷城县、枣阳市、老河口市等均未提及相关的补贴政策。
三、相较市级政策，县域城市对人才的奖励支持明显不足
课题组发现，台州市级“引才友好度”在大部分维度均优于其下辖县域城市，仅在引才类型包容度和住房补贴吸引度方面县域城市略优于市一级，台州县域城市在这两个指标上得分均为1，而台州市级层面分别是0.75和0.80；襄阳县域城市在人才奖励丰厚度、住房服务便利度、住房补贴吸引度等定量指标方面均较市一级表现稍差；宜宾县域城市则是在落户政策覆盖度、人才奖励丰厚度和住房服务便利度方面较市一级表现稍差，但在住房补贴吸引度上县域城市平均得分为0.59，接近市一级的两倍。总体来看，相比市级政策，县域城市在人才奖励丰厚度方面力度相对较弱，但在住房补贴吸引度方面力度相对更大。
在引才类型包容度和落户政策覆盖度方面，县域城市的平均值均好于市一级，人才引进基本为零门槛，人才可实现轻松落户，对于随迁人员的落户也较为友好。健康保障全面度、子女教育灵活度以及企业自主引才支持度上宜宾县域城市的平均数值要明显优于市一级，尤其是在推动企业自主引进人才的政策实践方面，宜宾的县域城市平均值为0.57，明显领先于市级政策。其中，珙县的政策力度尤为显著，其鼓励国有企业、民营企业招引主导产业领域高层次和紧缺人才。最高给予企业 10万元/人、总额不超100万元/年的一次性引才奖励，并且在此基础上还加大了对企业人才自主评价授权。
在人才奖励丰厚度方面，对于对顶尖团队的经费支持而言，虽然县域城市在经费支持上采取了灵活的一事一议方式，但与市一级的定量指标无法进行有效对比，建议县域城市首先与市一级的经费支持标准进行量化对标，然后在此基础上增加县域城市特有的政策支持。在对博士人才的月度生活补贴方面，县域城市的均值均不及市级，特别是宜宾县域城市的平均值为0.24，在补贴额度上不到市一级的一半。建议县域城市应明确并提高经费支持和生活补贴的标准，以及简化经费申请流程，来增强对高层次人才的吸引力。
住房服务便利度涵盖相关的人才公寓、人才驿站以及相应的免费服务年限，台州县域城市相关定性和定量指标的均值分别为0.92和0.50，基本接近市级的水平，但是襄阳和宜宾的县域城市仍较市级有一定差距，部分县域城市在人才公寓、人才驿站方面的建设存在缺失，此外，宜宾县域城市的平均免费居住年限为2年，低于市一级的3年标准，尽管一些县域提供了长达5年的免租期，但也有部分县域城市未明确规定具体的免租时长，仅含糊地提到“一定期限内免费入驻”。为了提高政策的透明度和吸引力，建议相关县域城市延长并明确人才住房的免费服务年限，同时加强人才公寓和人才驿站的建设，确保政策的一致性和吸引力，从而提升县域城市对人才的整体服务水平。从住房补贴的吸引力来看，台州、襄阳和宜宾县域城市在该领域的表现分别为1、0.22、0.59，市一级则分别为0.8、0.24、0.30，显示出在住房补贴方面，县域城市相较于市一级有更大的政策力度。
综上所述，东中西部县域城市在“引才政策”上展现出了各自的特点和优势。台州县域城市在人才奖励丰厚度、住房服务便利度和住房补贴吸引度上领先，显示出较强的政策力度和广度。宜宾县域城市在健康保障全面度和企业自主引才支持度上表现突出，尤其是在推动企业自主引进人才的政策实践方面走在前列。而襄阳县域城市在自主引才支持度和住房补贴吸引度上相对较弱，有待进一步提升。未来，各县域城市应继续优化人才政策，提高政策的针对性和实效性，以更好地吸引和留住人才，推动区域经济的高质量发展。
