中国“人才友好型城市”发展指数课题组
中国人民大学信息资源管理学院：钱明辉、应芷安、潘菲
界面新闻/界面智库：崔宇、毛盾、王玉
2024年5月，中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学信息资源管理学院、界面新闻/界面智库等联合启动了“中国人才友好型城市发展指数”研究，旨在科学评估不同区域“人才友好型城市”的建设水平，发现各地在人才培养、引进和使用过程中的“痛点”和“堵点”，为各地人才政策制定提供兼具实用性和针对性的参考。
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通过前期对各城市人才政策的广泛调研，课题组发现，县域作为国民经济和区域竞争的基本单元，其人才政策也呈现出显著的区域特征。为了在新时代的人才竞争中占据先机，东中西部众多县域城市纷纷出台了一系列旨在吸引、培养和留住人才的政策措施。人才政策不仅关乎县域经济结构的优化和升级，更直接影响到区域竞争力的提升和新型城镇化的推进。
为了深入了解东中西各地区县域城市（包括县和县级市）的人才政策现状和人才友好型城市建设水平，课题组选取了浙江台州、湖北襄阳和四川宜宾下辖的19个县域城市作为观察样本。台州、襄阳和宜宾这三个地级城市分别位于长江经济带的东中西部，分别下辖6个、6个和7个县域城市；三地城区人口规模相当，2022年分别为116万人、131.7万人和124万人，同属于Ⅱ型大城市（即城区常住人口100万以上300万以下的城市）；三地2022年人均GDP分别为9.1万元、10.6万元和7.4万元。
课题组针对县域城市的研究沿用了“中国人才友好型城市发展指数”的研究框架，包括“爱才友好度”“育才友好度”“引才友好度”和“用才友好度”等维度。基于绿卡服务基础度、绿卡服务特色度、人才预算侧重度、县域政策公开度和人才政策透明度五个二级指标，本文将对样本县域城市的“爱才友好度”进行政策量化评估。
其中，人才预算侧重度为2024年县域组织部人才工作项目预算与本级预算总额的计算比值，其余四个二级指标均选取相应的一个或多个定性指标作为评估值，所有二级指标得分都在0-1之间。数据来源包括政府公开披露文件以及政府微信公众号、小程序披露的人才相关政策等。
总体来看，样本县域城市在“爱才友好度”方面有如下三个特征。
一、西部县域城市的“爱才政策”力度更大，不同城市“爱才有道”
宜宾下辖县域城市在“爱才政策”的广度和力度上表现更佳，与此同时，台州和襄阳在特定的“爱才政策”领域也展现了独特优势。比如，台州在政策的透明性和便利度方面更为突出，而襄阳则在安置配偶就业和提供编制服务方面更具特色。
具体来看，宜宾下辖县域城市的绿卡服务基础度平均值达0.91，绿卡服务特色度的平均值达0.51，均超过台州和襄阳下辖的县域城市平均值。宜宾除了市一级的绿卡政策外，各县也推出了各自专属的人才绿卡。这些绿卡政策全面覆盖了旅游景区、公共交通工具、VIP快速通道、健身医疗设施以及单身联谊活动等多个领域。此外，有别于台州和襄阳，宜宾部分县域城市还推出了家政服务这一特色政策，极大地提升了人才的生活质量和工作便利性。
在人才政策透明度方面，宜宾下辖县域城市的平均值居首，台州次之，而襄阳下辖县域城市则需要通过开通官方人才工作公众号等手段进一步提升政策透明度。从人才预算侧重度来看，宜宾下辖县域城市的平均值为0.17，这一数字明显超过了台州和襄阳（分别为0.06和0.02），反映出宜宾下辖县域城市对人才工作的重视程度和投入力度。
台州下辖县域城市绿卡服务基础度的平均值为0.73，多数县域城市更倾向于通过“台州人才码”这一电子凭证来集中实施人才政策。这种创新做法极大地简化了人才政策的兑现流程，实现了“一键兑现”和“一码享受”。台州人才码的发放对象也十分广泛，不仅包括高层次人才，还涵盖了高校毕业生、技工等不同层次的人才，确保了各类人才的个性化需求都能得到满足。此外，台州在县域政策公开度方面也做得较为出色，台州人才在线小程序中设有相关县域专区，使得政策咨询和办理变得相当简便快捷。
尽管襄阳下辖县域城市的绿卡服务基础度方面不如宜宾和台州，但在绿卡服务特色度上仍具有亮点，特别是在安置人才配偶就业和安排编制方面。襄阳下属的6个县域城市在安置人才配偶就业方面均有相关的配套政策，如南漳县提到，引进高层次人才的配偶需要安排工作的，原则上由引进单位解决，确属引进单位解决有困难的，由县人才工作领导小组负责协调推荐到对口的工作岗位。这类政策不仅关注了人才本身，也考虑到了其家庭成员的需求，从而减轻人才的后顾之忧，让他们能够更安心地在本地工作和生活。
除配偶安置政策外，襄阳下辖县域城市还将提供编制作为吸引人才的重要手段之一，编制内人员通常享有更稳定的工作岗位和更完善的社会保障。在“考编”热潮的背景下，这一举措无疑是吸引人才的重要筹码。例如，谷城县在2024年的专项引进高素质人才公告中明确指出，引进的人才将全部纳入公益一类事业单位正式编制管理，并按照国家规定享受事业单位相关待遇。
二、县域城市的“爱才政策”分化显著，宜宾下辖县表现优异
基于对台州、襄阳和宜宾下辖19个县域城市的“爱才政策”进行横向对比，课题组发现，宜宾市下辖的珙县、兴文县及江安县在各个维度表现较佳，有较强的人才吸引力。此外，台州的临海市与宜宾的屏山县亦表现出色。然而，襄阳的保康县、谷城县及枣阳市的政策力度仍有待加强。
在绿卡服务基础度方面，各县域城市呈现出明显的分层现象，形成了三个不同的梯队。宜宾的江安县、长宁县、兴文县和屏山县在绿卡政策的全面性上领先一筹，不仅涵盖了旅游景区、公共交通、绿色通道等基本服务，还延伸至健身医疗等高端福利。以屏山县为例，该县通过推出免费体检就医、高铁VIP通道、市内公交免费乘坐等一系列贴心举措，以及成立人才绿卡服务联盟，在餐饮、住宿、娱乐、健身等多个领域为持卡人提供优惠折扣，充分展现了其对人才的重视与关怀。相比之下，襄阳市的绿卡政策覆盖度较低，尤其是保康县、谷城县、枣阳市、宜城市和老河口市，绿卡服务基础度指标得分均为0分。
在绿卡服务特色度方面，宜宾市珙县无疑走在了前列。据“智慧珙州”公众号介绍，珙县的人才绿卡服务涵盖了人才补助、配偶就业、医疗保健、家政服务、观影服务、住房公积金、重点培养支持、安居落户、子女入学、文旅休闲、美发服务、学习培训、创新创业服务及购房补贴等多达12个领域，形成了全方位、多层次的人才服务体系。台州临海市、宜宾筠连县及兴文县在绿卡特色定制服务方面也表现出色，如临海市针对高层次人才配偶的优待政策，允许具有事业身份的高层次人才及其配偶在台州临海市创业或到企业工作，并在5年内保留其在台州学院、浙大台州研究院人才驿站的事业身份，这一政策增强了高层次人才的归属感和稳定性。与之相对，台州三门县、玉环市及温岭市在绿卡特色定制服务方面仍有待进一步提升。
从人才预算侧重度来看，各县域城市对人才工作的投入力度存在显著差异。宜宾市珙县、兴文县及台州市三门县在人才工作投入上力度最大，2024年县域城市组织部人才工作项目预算与本级预算总额的比值均超过了25%。宜宾市高县、襄阳市老河口市及宜宾市江安县等地也在项目预算中明确了人才项目支出计划，显示出其在人才引进与培养方面的积极态度。然而，仍有8个县域城市的组织部未能明确披露人才工作的项目支出，其人才政策的预算透明度和投入力度仍有待加强。
在人才政策透明度方面，课题组重点关注了县域政府是否通过公众号或小程序等渠道宣讲人才政策。具体来看，宜宾市各县域城市通过宜宾市人才服务平台均能找到县域人才政策的公众号或小程序，为人才提供了便捷的信息获取途径。台州临海市的“临海人才在线”公众号和温岭市的“温岭曙光先锋”公众号也发挥了类似的作用。然而，其他县域城市在人才政策披露平台的建设上或存在不足，这一定程度上影响了人才政策的传播效果和人才的引进效率。
三、相较市级政策，县域城市的“爱才政策”特色度更为显著
通过对五个二级指标的对比，课题组发现，台州市级“爱才政策”的广度和力度在各个维度均大于其下辖县域城市；宜宾、襄阳的县级绿卡服务基础度、人才预算侧重度、人才政策透明度上均不如市级，但在绿卡服务特色度方面要强于市级，如在家政服务、人才礼包和提供编制等相关政策方面。
在绿卡服务特色度方面，宜宾和襄阳下辖县域城市的平均值分别达到了0.51和0.40，而同一指标在市级层面的得分均为0.2。以宜宾为例，尽管市级层面尚未推出家政服务相关政策，但其下辖的珙县实施了每月4次的免费家政服务政策。此外，珙县还为人才提供了专属的美发服务，人才可以在指定的美发店每年享受价值500元的免费服务。在人才礼包政策方面，宜宾下辖县域城市的政策同样丰富多彩，如珙县、兴文县和屏山县等地均推出了具有吸引力的消费折扣政策，而这些政策在市级层面的力度则较为薄弱。
在为人才提供编制这一细分领域，宜宾市一级并未提及有关编制方面的政策，但是其下属超过一半的县域城市已经启动了人才“入编”的相关政策，而襄阳则在全市、县范围内推广了这一人才政策。通过深入分析襄阳市的官方资料，课题组发现襄阳市已经将机构编制工作与服务人才的工作紧密相连，并采取了以下三项主要措施：
一是资源配置优势的发挥，襄阳市充分利用机构编制部门在资源配置方面的优势，活用“以编引才”的策略，以此推进各类人才队伍的协调发展，并不断提升高层次人才引进的活力和人才编制保障工作的科学化水平。
二是跨区域、跨部门的编制制度创新，襄阳市建立了跨区域、跨部门的事业编制“周转池”和人才专项编制制度。通过整合待分配的编制资源和分散的空编，襄阳市统一服务于疾病预防控制、基层医疗卫生、政策性安置和高层次人才等重点领域，有效发挥了编制在人才汇聚和激励方面的基础保障作用。
三是事业单位整合与编制管理优化，襄阳市通过盘活现有资源、建立资源库存，并加大了对“小散弱”和职能重叠事业单位的整合力度。集中管理核减或撤销收回的事业编制，为重点工作、重大项目以及引才留才提供了编制保障。
综上所述，样本县域城市在“爱才政策”的制定与执行上呈现出多样化的特点，它们颇具特色的政策措施，为其他地区在人才政策的创新和改进上提供了宝贵的经验和参考。展望未来，各县域城市应继续加强“爱才政策”的创新与完善，提升政策的透明度和执行力，以更好地吸引和留住优秀人才，推动县域经济的持续健康发展。
