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界面新闻编辑 | 刘海川
虽然提前近8个小时收到撤离通知，但四川汉源7.20山洪泥石流灾害发生时，仍有大量群众待在家中，被山洪裹挟而失联。
2024年7月20日凌晨2时30分许，汉源县马烈乡新华村因暴雨突发山洪泥石流灾害，通讯、道路、桥梁中断。经初步排查，灾害造成30余人失联，40余处房屋受损。界面新闻调查发现，大量失联人员并不在受山洪威胁需强制转移的名单内。
虽然山洪与泥石流、滑坡等地质灾害经常相伴发生，但在中国目前的自然灾害防御机制下，山洪并不属于地质灾害，二者的防御工作分属两个独立体系——山洪归口水利部门，泥石流、滑坡等地质灾害归口自然资源部门。
现实中，一种自然灾害发生后，往往诱发其他灾害，形成“灾害链”。但彼此独立、“各管一块”的灾害防御模式，使不同部门间信息割裂，缺乏协作，以致前期对灾害隐患的勘查难以深入，后期的人防、技防措施难以形成合力，甚至灾害发生后，出现相互推诿，影响救援的情形。
近年来，极端气候导致强降雨天气增多，山洪灾害引发的泥石流、滑坡等现象频繁发生。业内专家建议，亟需打破部门壁垒，构建“灾害链”的防御机制，才能有效应对复杂的自然灾害。
不在撤离名单里的失联者
新华村村民收到撤离预警的时间并不晚。
多位山洪监测员向界面新闻证实，7月19日下午4点多，他们接到要求撤离群众的通知，当时距离暴雨还有近8个小时。但必须撤离的群众，都是被列入受山洪威胁名单的人，不在名单之内的群众不做强制要求。
根据《四川省山洪灾害防御指导意见（试行）》的有关规定，每年汛期前，基层地方政府在山洪灾害调查评价成果基础上，结合近期山洪灾害发生情况，补充调查评价风险隐患，更新山洪灾害危险区管理清单。这份清单中就包括山洪危险区威胁的户数和人数。
山洪监测员通常是本村较年轻、具备一定文化的群众，一般由每个组的组长兼任。监测员们表示，他们对山洪危险区的划定并没有决定权，每年汛期前，有一些上级单位的人员来到现场，最终确定本年度每个山洪危险区受威胁的群众人数，他们只能按照要求观测山洪征兆，接到通知时组织受威胁群众撤离。
《2024年汉源县山洪灾害危险区防汛责任人名单》（以下简称《名单》）显示，新华村共有5处山洪危险区，分别位于新华村3组、4组（两处）、5组和6组，危险区涉及35户，62人。新华村这一带地势陡峭，台地较少，许多屋舍沿沟河层层叠加。5组和6组位于大沟口上游，3组和4组临近大沟口和马烈河交汇处，这里的来水量较其他地方更大。
新华村4组组长罗桂华说，接到预警信息时，他和其他监测员通知村民们早点吃晚饭，喂饱牲畜，撤离到新华小学的安置点。对距离较远的村民，乡政府还派车去接了。
罗桂华是新华村4组2号山洪危险区的监测员，该危险区涉及1户1人需要撤离。这名需要撤离的村民是一位老人，第一时间被带到了安置点。对于其他未在《名单》中的村民，罗桂华也做了口头通知，但无法要求强制撤离。
新华村4组1号山洪危险区威胁的群众为4户6人，监测员李淑清接到撤离通知后，迅速将5人撤离到安置点，另一人不在家，对方在电话中告诉他自己在县城。李淑清说，按照要求，他优先撤离的主要是在危险区内的群众，“不在（山洪危险区）的就不撤离。”
新华村3组组长李相通也告诉界面新闻，《名单》中的村民必须通知撤离，不在《名单》中的村民“不需要撤离”。他称，他负责监测的山洪危险区涉及6户9人，除一位在外打零工的村民外，其余8人都及时撤到安置点。此外，一些虽不在《名单》中，但警惕心较高的村民，也撤离到了安置点。
但直到天黑以后，预警的暴雨仍没有到来，一些村民放松了警惕。李淑清说，一位撤离出来的村民，在安置点感觉胃痛，要求回家取药。这位村民取完药后，去了大儿子家，没有再回安置点。大儿子家不在山洪危险区，因而未撤离。山洪发生后，两人均被冲走。
罗桂华记得，晚上12点多，降雨才姗姗来迟，但很快下大。凌晨1时许，马烈河和大沟口开始涨水，他们预感到有危险，回到村里通知尚未撤离的群众。接着村里停电，通讯信号也中断了。罗桂华和其他年轻一些的村民，打着手电筒，拿着绳索，敲锣打鼓通知人员撤离。
暴雨越下越大，锣鼓声渐渐被淹没了，洪水裹挟的泥石堵住了桥洞，不久桥梁被冲垮。接着，洪水迅速漫过河道，冲向原本不在撤离《名单》里的村民的屋舍。许多还没来得及撤离的群众，不得不从一楼转移到二楼，再转移到楼顶。
罗桂华站在高处，一边吆喝，一边将绳子甩向稍近一些的被困群众。眼看着不远处站着的十几名群众在等待救援，但洪水却越涨越高，扔了几次绳子都无法触达。这时，一栋建筑的墙壁突然被冲倒，阻挡了一部分来水，罗华和其他村民迅速将绳子扔过去，14名群众获救。
揪心的是，在不远处的另一栋楼房顶上，82岁的张秀珍，以及她四十多岁的儿子王树安和妻子刘淑兰被困。“洪水很高，根本不敢走过去。”罗桂华说，他们试图向被困者扔绳子，但绳子的长度远远不够。突然，洪水裹挟而来的一块巨石将这座三层楼房击倒，三人瞬间消失在洪流中。
7月20日，在当地政府最初的通报中，此次灾害致使30余人失联，40余处房屋受损。但官方没有明确的是，失联的30余人中，绝大多数并未列入受山洪威胁需撤离的名单。受灾最严重的是新华村4组和5组，仅4组就失联21人。
不属于地质灾害的山洪
因其成因不同，山洪并不属于地质灾害。在中国的灾害防御体制中，对山洪与泥石流、滑坡等地质灾害的管理并不属于一个体系。按照《地质灾害防治条例》的定义，地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。地质灾害的归口管理单位为自然资源部门。
山洪指山区溪沟中发生的暴涨洪水，对山洪的防御由水利部门负责组织、协调、监督和指导。
对于山洪诱发其他灾害的情形如何有效防御？界面新闻梳理现有防洪防汛和地质灾害法律法规，发现相关规定都较为模糊。
防洪法第13条规定，山洪可能诱发山体滑坡、崩塌和泥石流的地区以及其他山洪多发地区的县级以上地方人民政府，应当组织负责地质矿产管理工作的部门、水行政主管部门和其他有关部门对山体滑坡、崩塌和泥石流隐患进行全面调查，划定重点防治区，采取防治措施。在国务院制定的地质灾害防治条例中，没有关于山洪的相关条款。
梁波是一家地质勘查机构的工程师，其单位承接的项目多数来自自然资源部门。他告诉界面新闻，大多数情况下，泥石流都是山洪的伴生灾害。但目前对这两种灾害的防御分属水利和自然资源两个部门，采用两套独立的管理模式，很少共享信息，这不仅妨碍对山洪诱发其他地质灾害的统筹研究，也导致在灾害发生后，不同部门出于各自的利益考虑，对灾情性质的认定和责任划分发生分歧，甚至影响救援。
梁波介绍，划定山洪灾害危险区时，水利部门的专家有一套自己的方法，通常关注的是有沟谷、河流区域的降雨情况。而勘查泥石流、崩塌和滑坡等隐患，通常是以“点”为基础，更注重这个点位的地形、地貌、岩性特征、沟里堆积物的厚度和密度等，较少关注更大范围的区域降雨因素。
两套管理机制导致的结果是，被划定山洪灾害的危险区，很少被认定为泥石流灾害隐患点；同样，被认定为泥石流、崩塌等自然灾害隐患点的地方，也很少被认定为山洪危险区。因而，在那些山洪伴生泥石流发生的地方，往往只有监测山洪的雨量监测设备，而没有监测泥石流、崩塌等灾害的设备。
界面新闻注意到，此次发生灾害的新华村，虽然被划入山洪灾害危险区，但在汉源县人民政府公布的《汉源县2024年地质灾害隐患点信息公示表》中，并没有新华村地灾隐患点的信息。新华村多位村干部也确认，该村并没有地质灾害隐患点。
梁波介绍，要准确界定山洪或泥石流，需要在灾害正在发生时采集泥流，测量其泥沙、岩石的含量，高于某个百分含量属于泥石流，低于该数值就是山洪。但现实中无法及时测量泥流密度，专家们通常在灾后根据沟口是否有堆积物等情况，来判断是山洪还是泥石流。
2023年8月，北方一个省份发生了一起自然灾害，导致4名群众遇难。灾害发生次日，梁波就与其他自然资源部门的专家前往现场勘查。梁波认为，此次灾害兼具山洪和泥石流特征。这处沟谷落差较大，在上游属于山洪，后来形成堰塞湖并崩溃，洪水流速急，带动沟谷的石头，最后一刻演变成泥石流。
但在出结论环节，自然资源部门希望专家们将其认定为山洪，水利部门则希望将其认定为泥石流。两个单位的专家意见相持不下，最终事故调查组拍板，定性为“山洪泥石流灾害”，“（责任）各领50%吧”。
值得注意的是，此次灾害发生后，官方一开始通报的表述是“山洪灾害”，但从7月21起，包括汉源县融媒体中心等地方官媒，对其称呼调整为“山洪泥石流灾害”。7月26日，界面新闻向汉源县自然资源和规划局了解灾情的认定情况，对方态度谨慎，称尚未收到属于泥石流的结论，强调最终会以专家意见为准。
梁波说，去年那次山洪泥石流灾害发生后，当地自然资源局认为有必要将山洪和泥石流合并研究，统筹防御。今年，他们承接了一个研究山洪和泥石流关联性的项目，模拟多大的降雨量会爆发山洪，进而诱发泥石流。他希望研究成果达到的目标是，将山洪纳入地质灾害预警系统，与泥石流、滑坡等地灾一起管理。
亟待建立的“灾害链”防御机制
一些专家指出，由于缺乏“灾害链”的管理思路，单个部门在应对山洪灾害时投入有限，存在对危险区的勘查不准确、不深入，技防手段落后，人防意识淡薄等问题。
2021年，长江水利委员会水旱灾害防御局专家许田柱发表题为《当前山洪灾害防御薄弱环节与对策研究》的文章指出，孕灾环境是成灾因素之一，2013~2015 年在全国范围开展山洪灾害调查评价工作，系统分析了小流域下垫面条件和暴雨洪水特征，但未对重点城（集）镇开展详查，缺乏影响重要城（集）镇、沿河村落安全的河道控制断面测量数据，尤其是未深入分析人类活动对环境的影响以及人居条件等因素，对危险区及预警指标划定还不够精准。
许田柱指出，虽然已经在长江流域范围内的 715 个县调查划分出危险区约 20万个，但由于地域范围大，对一些区域孕灾环境分析依然不足。比如， 2019年8月6日，湖北十堰郧阳区柳陂镇李家沟发生山洪，导致13人遇难。但此前这里并未被划入山洪灾害危险区。
《2024年汉源县山洪灾害危险区防汛责任人名单》显示，该县共有126处山洪灾害危险区，但只有13处被划定为“中风险”，其余均为低风险。马烈乡新华村4组危险区正好处于马烈河与大沟口的交汇处，村民们称，此前降雨时，两条河沟的来水汇集到此通常较大，被划定为“低风险”是否准确或有待商榷。
界面新闻向汉源县水利局水旱灾害防御股了解有关山洪灾害危险区的划定情况，该股室一位工作人员表示，他对这项工作并不了解。他称，股室只有4名工作人员，但工作量很大，对一些工作的细节并不完全掌握。
大约三年前，李相通成为新华村3组的山洪灾害监测员。每年汛期，他每天都要去河道巡查河水上涨情况，记录降雨量。监测员们唯一使用的监测工具，是两套雨量监测设备，其中一套安装在李相通家的楼顶，因而降雨情况的记录相对准确。但对于河水上涨情况，“是一米还是半米，都只能估计了。”
其他山洪监测员的工作，则主要是观察河流水位的变化，并依照上级政府的预警信息，组织村民撤离。一些监测员表示，他们甚至没有见过降雨监测设备。相对而言，自然资源部门对地质灾害的防御手段较为完善，除了人防力量，技防手段也更为充分，在不少紧迫性较高的地灾隐患点，都加装了位移器等设备，可以实时监测山体移动情况。
为解决不同灾种防御权力分散带来的多种问题，2018年，应急管理部应运而生。
中国地质大学（北京）教授、国家自然灾害防治研究院首任院长徐锡伟在接受界面新闻采访时指出，应急管理部成立的初衷，就是将所有自然灾害防御工作纳入一个部门，以提高国家应对自然灾害的整体能力。
应急管理部成立至今已有6年，但仍有一些具体权力分散在不同部门之间，部门间的有些工作仍在磨合。长期以来，防汛抗旱工作的一些课题，由水利部下属的中国水利水电科学研究院负责，而对泥石流、滑坡等自然灾害的研究，则由自然资源部下属的中国地质环境监测院承担。但山洪和其他地质灾害往往是伴生的，部门之间的割裂状态对统筹研究灾害并不利。
徐锡伟指出，几乎所有自然灾害都是一个“灾害链”。不管是郑州7.20暴雨灾害，还是各地的洪涝泥石流灾害，都可以看作一种自然灾害发生后，不断演化成其他灾害的过程。比如，暴雨伴随而来的往往是山洪，山洪又常常诱发泥石流，到达平原低洼处再形成洪涝灾害。根据地质、地形和地貌条件，研究在特定条件下可能先发生哪种灾害，继而再发生什么灾害，以及不同灾害演化的条件、时间和规律，在防御自然灾害时，会更加有效。
徐锡伟说，应急管理部成立后，决定建立自己的灾害研究机构。随后，中国地震局地壳应力研究所改制转隶为应急管理部下属的国家自然灾害研究院。最初的设想是，在该研究院下设10个研究中心，几乎涵盖自然灾害的各个灾种和救灾装备研发，以“灾害链”的思路去统筹研究各灾种之间的关联。
除了成立国家自然灾害研究院，应急管理部还希望将其他部门的研究力量统筹过来，但这项工作进展并不顺利。由于应急管理部是一个新设立的部门，其经费和编制都不够充足，一些人不愿意加入，即使一些科研人员愿意过来，但相应的研究经费并没有随之转移。
应急管理部对地震引发的灾害研究较为深入，但对其他灾种的研究相对较弱。通常，应急部门在作出某项救灾决定时，往往需要征求不同部门委派专家的意见，但由于对不同灾种的研究仍由各部门独立进行，缺乏有效的协调机制，征求得到的意见可能并不一致。
徐锡伟呼吁，综合减灾必须具备“灾害链”的管理思路，不能独立、割裂地去应对某一种自然灾害，因此在科研、救灾的体制机制方面，仍需要做出一些完善和改革。
（因受访者要求，文中梁波为化名）
