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界面新闻编辑 | 刘海川
2024年6月1日，《生态保护补偿条例》（简称《条例》）开始施行，生态保护补偿机制进入法治化的新阶段。
中国地域辽阔，生态系统复杂多样，生态环境保护压力较大。生态补偿通过对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿，有利于解决“搭便车”现象，协调和平衡生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系。
《条例》一共6章33节，从三个方面进行补偿：一个是财政纵向，即中央财政转移支付；二是地区间横向补偿，即流域之间、区域之间的政府间补偿；三是市场机制补偿。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。
“《条例》施行以后能有效解决生态保护补偿制度原先存在的补偿内涵范围不明，补偿重点不够突出，相关主体协调难度大，奖惩力度偏弱，补偿效率不高的问题。有利于推动保护改善生态环境，推进区域之间合作，推动生态保护主体的正向激励。” 武汉大学环境法研究所教授陈海嵩向界面新闻介绍。
1990年国务院发布《关于进一步加强环境保护工作的决定》，首次确立了生态补偿政策。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，其中明确提出要“开展跨地区生态补偿试点”。 2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。
然而，“这些政策都是引导性的，应该讲起到了很多作用，但是效力没有《条例》强。” 5月17日，国家发展改革委党组成员郭兰峰在国务院政策例行吹风会上表示，过去很多地方工作量投入有多大，主要是看政策力度的大小，“不做”顶多是工作层面的批评，但制定《条例》后，“不做”就是违法。政策会随着形势的变化而变化，《条例》是比较稳定的，这能够让参与生态保护主体的预期稳定下来。
而在实际操作层面，也有很多亟待解决的问题。长江科学院水资源所所长许继军此前接受界面新闻采访时表示，多省共治的难点在于上中下游地区利益均衡问题，通常流域的自然资源禀赋差异较大，各省市县发展水平也不同。“利益协调主要体现在两方面，一是流域保护所需的资金由谁来出；二是环境保护对当地经济社会发展的影响要如何协调，比如限制化肥、农药的使用，给当地农民造成的经济损失由谁来补偿等。”
“值得注意的是，出台的《条例》能有效解决区域间合作的难点问题。” 陈海嵩说，新出台的《条例》探索形成了“成本共担、效益共享、合作共治”的流域治理新格局，有利于提升各地区的主体功能，促进经济、社会公共服务等其他方面的合作。
陈海嵩介绍，《条例》第十七条明确规定补偿协议内容与事项，推动横向补偿的规范化开展，鼓励、指导、推动生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制。针对江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域，以及在生态功能特别重要区域开展地区间横向生态保护补偿的，中央财政和省级财政可以给予引导支持。《条例》将实践中流域地方政府之间签署的横向生态补偿协议、涉及横向转移支付这一创新支付形式的试点成果予以法定化，有利于推动地区间横向生态补偿工作的规范化开展。
此外，补偿标准如何测算也是难点之一。暨南大学资源环境与可持续发展研究所张捷教授此前向界面新闻介绍，现有生态补偿的客体主要是水量和水质两类指标，而对流域的其他类型生态系统，包括森林、草地、湿地等，却缺乏生态补偿。理想的做法是对流域内的各类生态资源开展系统性的综合补偿，但如何将不同类型的生态资源和生态服务单位归一化，用一个统一的量纲估算出相应的经济价值以确立补偿标准，是一个令人困扰的难题。
对此，《条例》明确提出了要建立生态保护补偿统计体系。国家统计局能源统计司司长胡汉舟在国务院政策例行吹风会上介绍，统计局多次征求部门和地方的意见，联合发改委、财政部印发了《生态保护统计指标体系》。在统计指标体系的基础上，在国家统计系统中建立了生态保护补偿统计的监测报表制度（试行），将分散于部门和地区的生态保护补偿资金纳入监测统计制度中，初步建立了统一规范的生态保护补偿统计体系。
“按照目前确定的指标体系，我们共设了三个方面32个监测指标，重点反映生态保护补偿总体水平，以及各类型的补偿规模、补偿的综合成效。” 胡汉舟介绍，第一是财政性生态保护补偿投入，重点反映政府主导的财政纵向补偿、地区间横向补偿情况；第二是市场化多样化的生态保护补偿，主要反映社会参与的市场交易机制、绿色金融支持等进展情况；第三是生态环境效益方面，主要反映生态保护补偿的综合成效，目前包括森林、草原、大气环境、水环境、水土保持等5个方面的环境指标。
