文 | 易行健 （广东外语外贸大学金融学院院长、国务院政府特殊津贴专家）
10月7日，新华社发布消息称，“十三五”期间，我国户籍制度改革进展顺利、成效显著。公安部数据显示，1亿人落户任务提前完成，1亿多农业转移人口自愿有序实现了市民化，户籍人口城镇化率由2013年的35.93%提高到2019年的44.38%。
国际经验表明，随着城镇化水平的提高，消费率会呈现“先降后升并逐步趋于稳定”的轨迹特征，因为城镇化能够增加人均可支配收入，从而促进消费增长与消费结构升级。但在我国，城市化率的提高却伴随着居民消费率的下降，2000-2016年，我国常住人口城镇化率提升了 21.2个百分点，平均每年提升1.2个百分点，但居民消费率却在同期下降了7.2个百分点。
消费率是指一个国家或地区在一定时期内（通常为1年)总消费占当年支出法国内生产总值的比例，其中，总消费包括居民消费和政府消费。2000年以来，我国的政府消费率（政府消费占GDP之比）基本保持稳定，但居民消费率（居民消费占GDP之比）则总体而言呈现下降然后缓慢上升的趋势，居民消费占GDP比重过低是中国消费需求不足的根本原因，目前我国居民消费率比世界平均水平低18个百分点左右，比中等收入经济体的平均水平也低大约15个百分点。
在2020年新冠疫情的冲击下，结合世界大国博弈带来的不确定性和中国经济进入高质量发展阶段，中共中央提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，在这个过程中“需要将扩大内需作为战略基点”。其中，“新型城镇化”被视为从需求侧促进居民消费的重点。
如何解释中国居民消费率随城镇化提升却呈现下降趋势之谜？“双循环”下，新型城镇化建设应该注意哪些问题？
事实上，由于户籍制度的存在，我国对于城镇化水平的度量，一直以来存在两个指标：常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。近年来我国城镇化率快速提升，常住人口城镇化率由2000年的36.2%增长至2019年的60.6%，户籍人口城镇化率由2000年的24.7%增长至2019年的44.4%。然而，过去20年，两者之间的差距一直在拉大，近年来差距虽然比最高峰时期有所下降，但依然高达16.2个百分点。如此大缺口意味着有2亿多的农村居民实现了职业或者地域空间的转换由农村进入到城市工作生活，但却没有实现身份的转换，成为具有城市户籍的城市居民。
常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差距我们称之为“半城镇化率”，这一现象称之为“半城镇化”。
农村劳动力流入城镇后如果不能获得城镇户籍，难以享受与城镇户籍居民同样的社保、医疗以及教育等各种公共服务，因此在城镇的农村劳动力其消费意愿必然不足。张勋、刘晓光和樊纲（2014）研究结论表明农民工的边际消费倾向低于农村居民和城镇户籍居民。
我们在理论建模基础上结合使用我国省级面板数据以及中国家庭追踪调查数据（CFPS）并结合2010年的人口普查数据进行经验研究（易行健、周利和张浩，2020），探讨人口城镇化进程中“迁移”和“转化”之间的缺口——半城镇化率对居民消费的影响，结论表明半城镇化率对居民消费率和城镇居民消费率具有显著的负向影响，这意味着加快农村迁移人口向城镇户籍人口转变，通过降低半城镇化率可以有效提升城镇居民的消费水平。
我们的研究结论可以为“中国城镇化为何没有推动居民消费率的提升”这一谜题提供解释，即我国的城镇化尚以“迁移”过程为主，户籍城镇化进程远远落后于人口城镇化进程，市民化进程的滞后加剧了农村迁移人口的储蓄动机，进而制约着农村迁移人口的消费增长。
十八大以来，中央先后出台了《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》有序推进农业转移人口市民化、降低人口半城镇化率，推进以人为核心的新型城镇化，取得了巨大的进展，但是未来有必要更快速度降低半城镇化率，推动破解国内需求不足的难题，加快形成双循环新发展格局。为此，我们提出如下若干政策建议：
第一、加大对农业转移人口服务力度，确保农业转移人口群体“能消费”。
首先需要进一步完善新型城镇化建设的顶层设计，加快农业转移人口市民化，加大对农业转移人口就业的支持与服务力度，促进农业转移人口可支配收入的较快速度增长，确保农业转移人口群体“能消费”。
城市化进程伴随着大量农村劳动力向城市转移，充足的就业岗位是农业转移人口就业与收入的重要保障。地方政府应强化全方位公共就业服务，推进农业转移人口职业技能培训扩面提质。优先提供职业技能培训等基本公共服务，并加大与农村相对贫困人口较多地区的劳务对接力度。在城市化发展过程中，要进一步加快我国第三产业的发展，为推进城市化进程提供足够的就业保障，从而达到增加居民消费的目的。
其次需要减少农业转移人口进城务工的限制和障碍。降低农业转移人口进城的成本，使得更多农民能更便捷地进城务工；尝试利用集体建设用地建设租赁住房试点，扩大公租房、廉租房向农业转移人口覆盖。
三是增加对农业转移人口的公共服务支出。包括对农业转移人口的医疗、社会保障、子女教育，以及保障住房建设等方面。在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。通过调整政府支出结构，增加对农业转移人口的公共服务支出，进而释放出强大的内需增长潜力。
第二、完善与加大农业转移人口的公共保障水平，确保农业转移人口“敢消费”。
进一步完善与加大农业转移人口的公共保障水平，全面建立统一的城乡居民医保、社保、养老等制度，并不断提升其覆盖面和覆盖深度，稳定农业转移人口的支出预期，确保农业转移人口“敢消费”。推进建立统一的城乡居民医保制度，提高跨省异地就医住院费用线上结算率，推进远程医疗和社区医院高质量发展。推进城乡居民养老保险参保扩面，指导各地区全面建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。
短期内，提高农业转移人口养老保险的覆盖率。降低养老金缴费率门槛是扩大养老金覆盖面、提高参保率的有效方法之一。建立相对独立的低缴费和低待遇水平的“双低型”养老保险体系是切合农业转移人口实际的可行之策。对于低收入农业转移人口群体，政府应当对其个人账户进行财政补贴，使其达到最低的缴费标准，补贴的标准与农业转移人口工资水平挂钩并随着工资水平的变化进行动态调整。对于农业转移人口参保率高的企业，政府应当给予一定的补贴或税收方面的优惠。
在中期，政府应当升级“双低型”模式并提高统筹层次。逐步将农业转移人口与城镇职工工资比例指数化，并根据这一动态化的指数逐步提高农业转移人口的缴费基数和缴费率，增加统筹账户中的缴费比例，允许农业转移人口将保险通过换算、补差额的方式逐步融入城镇职工养老保险体系。
在长期，我国需要建立起多支柱的养老体系，充分调动政府、企业、个人、家庭与社会等各方资源，实现农业转移人口养老金筹资渠道的多元化。
第三、加快户籍制度改革力度，快速农业转移人口市民化进程，确保农业转移人口“愿消费”。
受目前户籍制度的限制，户籍城镇化进程远远落后于人口城镇化进程，市民化进程的滞后加剧了农业转移人口的储蓄动机，进而制约着农业转移人口及其农村家庭成员的消费增长。同时，由于户籍身份无法完全融入城市，致使大多数农业转移人口具有返乡的预期，因此其更多是按照农村模式进行消费储蓄的安排，这种滞后的城镇化模式，已经严重影响了我国内需的扩大和经济增长，阻碍了城镇化对消费拉动作用的充分发挥。因此，应进一步推进户籍管理体制改革、优化城镇化布局形态，推进农业转移人口真正融入城镇，确保农业转移人口“愿消费”。
各级地方政府应积极响应已经出台的各项政策安排和要求，全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制，加快“农民工”的户籍转化进程。确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证，鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目。使居民基本公共服务和基本保障权益与户籍脱钩，真正实现无差异市民身份，从而有效地刺激消费，降低储蓄率，从而快速降低半城镇化率进而促进整体国民的消费水平。
只有不断加大对农业转移人口的扶持力度、完善农业转移人口群体的社会保障服务、加快推进户籍制度改革，降低长期以来对农业转移人口群体的就业、福利和身份歧视，实现农业转移人口和城市居民的权利平等和社会融合，降低农业转移人口的预防性储蓄动机和社会融入感，才能让广大人民群众尤其是农业转移人口“能消费”、“敢消费”、“愿消费”，进而提升其消费和福利水平，为加快形成双循环发展新格局奠定坚实的战略基础。
参考：《城镇化为何没有推动居民消费倾向的提升?——基于半城镇化率视角的解释》（易行健 周利 张浩）
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