文/危昱萍
编辑/张星
基本养老保险基金的“贫富差距”愈来愈大。
人社部副部长游钧在6月13日的吹风会上表示，去年全国养老保险基金累计结余4.1万亿，广东、北京等累计结余最多的7个省份占2/3，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况。
“省际之间基金不平衡问题靠省级统筹难以解决，需要进一步提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。”游钧说。
因此，为均衡地区间企业职工基本养老保险基金（下称“养老保险基金”）负担，国务院6月13日公布的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（下称《通知》）提出，今年7月1日起实施养老保险基金中央调剂制度。
具体来说，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。
“建立中央调剂基金制度后，把养老保险基金中一定比例上解，根据地方参保人数拨付，实现了基金在全国范围内的调盈补缺，缓解人口老龄化严重省份的基金收支压力，并在这一过程中提高财政补助资金的利用效率。”中国宏观经济研究院副研究员关博向21世纪经济报道记者分析。
抚养比再下降
人口老龄化给养老保险基金带来的负担逐年加重。
一个表现是抚养比持续下降。游钧称，去年企业职工养老保险的参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73∶1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。而记者查询人社部数据发现，2016年抚养比为2.8∶1。
地区间养老保险抚养比的差距也在扩大。最高的广东超过了8∶1，最低的黑龙江不到1.3∶1。
“全国累计结余可以支付17.4个月，有些省可以支付到40个、50个月，并且每年当期都有上百亿的结余，广东去年的结余超过1000亿。”游钧说，“辽宁、黑龙江等一些省份的基金运行面临很大压力，已经出现了当期的收不抵支，个别省份的累计结余也用完了。”
对于出现这种现象的原因，关博认为：“由于养老保险基金统筹层次长期偏低，造成我国各地区养老保险负担不统一，部分地区制度赡养负担较重，人口流出省份基金收支吃紧，中长期穿底风险加大。”
因此，养老保险基金的统筹层次亟待提高。《社会保险法》规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。党的十九大报告中也明确要求要尽快实现养老保险全国统筹。
不过，因我国地区发展不平衡，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，所以还难以一步实现理想化的基金统收统支的全国统筹模式。
“较稳妥的办法，从较低比例来起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。”游钧说。
上解3%
筹谋27年的养老保险基金全国统筹，今年终于要落下第一子。国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度，自7月1日起实施。
中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。
其中，各省份职工平均工资，为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资。
各省份在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定。将来条件成熟时，以覆盖常住人口的全民参保计划数据为基础，确定在职应参保人数。
若某省职工年平均工资为6万元，企业养老保险参保职工为1800万人，就业人数为2000万人，那么该省需上解307.8亿元。
此前，对于中央调剂基金上解方式还有“存量征缴法”的猜测，即以地方养老保险基金的滚存结存作为基数。为何方案未采纳？关博认为：“养老保险统筹管理的内涵在于基金提取、发放和管理，提高统筹层次的目标在于平衡地区间负担，共担老龄化压力，因此一定不是对存量基金结余的再分配。”
“上解的资金根据核定的上解工资基数和上解人数计算，与各地实际征收的基金的多少并不挂钩。所以各地经过努力扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用。“游钧解释称。
当年筹集的资金全部拨付地方，中央不留存。游钧介绍，拨付时根据筹集调剂基金的总额和全国离退休人数计算一个人均拨付额，然后再乘以各地离退休人数来拨付资金。关博认为，按照人均拨付更多体现了权益均等原则。
在基金管理上，中央调剂基金纳入中央级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。
“也就是说，中央调剂基金是从各省的养老保险基金中来，再全部拨付到各省的养老保险基金中去，所以基金性质不变、用途不变。”游钧说。
对缴纳养老金无影响
那么该政策对于个人和企业的影响几何？不会增加企业和个人负担。
国研中心社会发展研究部研究员冯文猛向21世纪经济报道记者表示，若论立竿见影的效果，对大多数人没影响。如果某人处于收不抵支的省份，正在领取养老金，对其来说是好事。
游钧也表示：“建立基金中央调剂制度，主要是在省际之间进行资金余缺的调剂。全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化，不会增加社会整体负担、不会提高养老保险缴费比例。”
那些上解资金额大于拨付额的“贡献省”，普遍养老负担比较轻，基金结余比较多，支撑能力比较强，所以调剂后不会影响其当期养老金的按时足额发放。而拨付额大于上解额的“受益省”，通过调剂能够缓解基金的支付压力。
各级政府则要注意《通知》中规定的责任和具体的激励约束机制。各地经过努力扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面、征缴工作的鼓励；同时拨付时要对各省的离退休人数进行核定，对各地基金支出管理不到位的地方要体现约束。
中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担。对此，游钧表示，去年中央财政补助额达到4400多亿，今年还要增加。
而各省的扩面征缴、确保发放、严格基金管理、落实基金中央调剂制度等情况列入省级政府工作责任考核内容，具体办法将另行出台。
中央调剂制度离全国统筹还很远，后者指养老保险基金在中央层面的统收统支，缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等养老保险各项政策全国统一。
而目前仅有北京、上海、天津、陕西等少数省份，大体实现了养老保险全省统收统支。
对此，《通知》提出完善省级统筹制度，各省（自治区、直辖市）要在统一基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理的基础上，推进养老保险基金统收统支工作，并建立地方各级政府养老保险基金缺口责任分担机制。
省级统筹已有时间表。国务院副总理韩正在6月11日的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议上表示，要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。
