《土地管理法》修正草案（下称修正案）已于7月27日正式上报国务院审议。多数专家认为，草案在征地制度方面做出重大改革，并排除了农村经营性建设用地入市的法律障碍，但宅基地转让的方式和范围仍存在较大争议，可能无法适应“农二代”的变化。与此同时，修正案主要集中于农村土地制度，国有建设用地特别是城市用地的相关制度改革也需相应推进，以配合整体经济转型。
在8月17日举行的中国国际经济交流中心第九十八期“经济每月谈”上（本期主题为：对国土资源部《土地法（修正案）》的讨论），国土资源部政策法规司司长魏莉华表示，修正案并非定稿，“按照立法程序，土地管理法修改还只是万里长征走完第一步”。
她指出，国土资源部上报后，国务院法制办将在广泛征求意见的基础上，对草案进行修改完善，再经国务院常务会议审议通过，之后提请全国人大审议，全国人大常委会还将至少三次审议才能通过。
“此次修正案的主要内容仍然聚焦于农村土地制度改革，”国土资源部土地利用管理司司长郑凌志指出，“草案中，修改补充的条款涉及41条，有关农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地的内容在当中占了18条，也是非常重要的18条。”
根据上述两位国土资源部官员的介绍，农村土地征收制度的变动最多，从多方面进行了完善，包括征收范围、征地程序和补偿机制等。
一是对土地征收的公共利益进行了列举式的明确界定，与现行法相比，既缩小了土地的征收范围，也能够基本保障公共利益用地的需求。
二是把原来的批后公告改为批前公告，限制地方政府滥用征地权，保障被征地农民的知情权、参与权、监督权（2002年实施的《征用土地公告办法》规定被征收土地所在地方政府应在收到征收土地批准文件之日起10个工作日内进行公告）。
三是确立征地补偿费用的基本原则，以“两保”原则，也就是保证被征地人原有生活水平不降低、长远生计有保证，在征地补偿费用中增加了对被征地农民的住房补偿和社会保障的费用，用区片综合地价取代年产值倍数法，不再将农民居住的地方作为地上附着物进行补偿，而是作为专门的财产权明确给予公平合理的补偿。
魏莉华表示，修正案的另一大亮点是，排除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，现行土地管理法除允许乡镇企业因为破产兼并导致土地使用权进入市场之外，禁止农村集体建设用地直接进入市场流转。郑凌志指出，此次修正案对于农村集体经营性建设用地入市制度修正条款并不多，仅仅限于两条，但突破性很大，为落实同等入市、同权同价和建立城乡统一的建设用地市场奠定了法律基础。
此外，“一些成熟做法也被吸收到法律草案中，”魏莉华指出，“这次把国家土地督查制度上升为法律规定，同时与不动产统一登记制度相衔接。”
土地督察制度是根据2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》建立的，至今运行已逾12年，在保护耕地与集约节约利用土地方面已发挥了比较大的作用。《不动产暂行条例》已在2014年颁布，并于2015年3月开始实施，此举确认和保护了不动产权，进而有助于降低交易成本。
不过，部分专家对修正案的部分内容也提出了质疑。相较于征地制度，宅基地与农村集体建设用地的制度改革更受关注，因为相关安排或者已滞后于新变化或者不够明确。再者，上述修正案主要围绕农村土地，还应该重视国有建设用地存在的结构性问题，也有必要从更为整体的角度来重新审视新常态下土地制度安排。
中央在2014年底启动了新一轮农村土地制度改革，在全国33个地区试点农村征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。其中，只有3个试点是关于土地征收的，却有15个宅基地试点、15个入市试点，这也在一定程度上反映出问题重心的转移。
据郑凌志介绍，此次修正案补充了自愿有偿退出宅基地的内容，规定国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。
不过，中国国际经济交流中心副理事长郑新立指出，农户退出宅基地使用权，应该通过市场转让，不应由村集体收回再分配。
他认为，用“协商回购”取代“市场转让”，并把再分配的范围限定在本集体内部，完全否定了农户对宅基地的用益物权，即非所有权人对他人所有的动产或不动产享有的占有、使用、收益的排他性的权利，也否定了包括宅基地在内的农民住房的商品属性。
改革开放以来，农村人口减少了3亿多，农村住宅大量闲置，出现了大批“空心村”。郑新立指出，农村集体经济内部并没有对住宅建设用地的需求，如果腾退的宅基地主要在集体内部分配使用，这既违背了商品交换原则，也违背了市场供求规律。他强调，《土地法（修正案）》应成为推动改革的利器，不应为改革设置障碍。
中国人民大学教授刘守英也认为，怎么掌握宅基地改革的火候是现在面临的重要问题。在他看来，宅基地制度改革的主要目的是支持乡村转型，它要往前推，需要在地方上进行更大的探索，因为农二代和农一代相比有很大不同，第一代农民工基本是离土出村、再回村，第二代农民工则是离土出村、不回村。
“整个城乡的关系正在发生重大变化，如果宅基地制度不适应农二代的变化，继续按原有的以成员圈为基础、宅基地只有居住权的这套制度来安排，外面的进不去，大部分的村庄会‘死’得不像样。如果宅基地制度改革不跟上，整个中国村庄下一步的问题、农民财产的实现问题都会面临非常大的障碍。”刘守英说。
此次修正案对农村集体经营性建设用地入市制度修正条款并不多，仅限于两条，尽管郑凌志指出，已经留出了继续改革的空间，但是，这些留白正是需要继续讨论的所在。
郑新立认为，应当推行城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，通过市场交换和土地规划部门跨区域的调节，既使退出宅基地的农民获得财产性收入，又能满足城市新增建设用地的需要，降低城市房地产价格。
刘守英在地方调查时面临的一个问题则是，怎么理解集体经营性建设用地，“这个问题可大可小”。他还建议，不要在东部地区简单地推行“人地挂钩”机制投放指标。东部地区并不缺地，现在有大量的工业用地闲置，它面临的是如何更集聚、更优化的问题，是城市和工业之间用地结构的优化。若是没有土地制度改革的配合，沿海地区的经济转型、结构转型也很难实现。
不仅仅是东部沿海地区，“我们也需要花更大的功夫去思考，土地管理法如何呼应整个经济的转型，”刘守英说。他曾在2014年出版的著作《直面中国土地问题》中将土地描述为维系传统发展方式的工具，他指出，在上一个经济发展黄金期，中国利用独特的土地制度保障了经济高速增长和工业化，城镇化的快速推进，由此形成以土地为支撑的经济发展模式。
具体来说，一是中国经济增长依赖于土地的宽供应；二是高速工业化靠工业用地的低成本维系；三是快速城镇化依靠土地扩张和土地资本化推动。由此也产生了一系列问题，如土地利用效率低下、结构扭曲，工业用地占比过高，挤占了居住用地和服务业用地，土地市场的扭曲又导致房地产市场和经济结构出现扭曲。
时间推进到现在，这种模式已经很难维系。刘守英表示，依靠土地放量已经不能再拉动经济增长，土地对招商引资的吸引力大大下降。因土地征收成本上升，土地出让带给政府的净收益显著下降，此外，土地抵押面积和规模已持续大幅上升，土地抵押值还被高估。
尽管政府已经在不断推进发展方式转变、结构调整与产业升级，也从耕地保护、可持续发展方面改革了相关土地制度，但是与地方政府利益关系紧密的城市建设用地的存量盘活与增量改革仍大大滞后于实际需求。
比如，在产业升级的背景下，工业用地价格仍然维持在过去超低的水平上，即便是着力疏解非首都功能、大力发展服务业的北京在2017年供应的工业用地价格也低的令人惊讶，前五个月的工业用地平均楼面价，高者只有2816元/平方米，低者已至1080元/平方米，只相当于同月住宅楼面价的10%、8%，4、5月工业楼面价分别为商服类的10%、23%。
目前以出让方式供应的土地的面积占比还在持续下降，2016年仅为40%，而出让的土地中住宅和商服类用地面积占比不到一半，工业工地和划拨用地基本没有收益，由此房地产用地价格高企。
再如土地出让中的招拍挂制度，中国国际经济交流中心常务副理事长、执行局主任张晓强指出，虽然土地出让从协议划拨、无偿划拨到招拍挂制度可以说是一个进步，但是“价高者得之”在客观上抬升了城市地价，使得地王频出，也很难降低房价。
“若是地方政府还指望土地去拉动增长，这个模式会非常成问题，”刘守英表示，“土地不能再继续作为发动机，否则，即便改了很多法条，可能用不了多久仍会发现没什么效果。”
国土资源部在5月23日发布了关于《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）公开征求意见的公告。7月12日，国土资源部发布公告称，征求意见期间，有关研究机构、律师事务所以及社会公众、专家学者、国土资源基层工作人员等262个单位和个人通过电子邮件方式提出意见和建议840条。魏莉华透露，根据这些意见和建议，国土部对修正草案又进行了十八处修改，再经国土资源部部长办公会审议通过后上报国务院。
此前，《中华人民共和国土地管理法》已经过三次修改和一次没有完成的修改。该法最初是于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，1987年1月1日开始实施。
