5月11日上午，最高人民法院召开人民陪审员制度改革试点工作会议。最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新在会上强调，人民陪审员制度改革试点工作开展两年以来，试点工作取得阶段性成效，初步解决了人民陪审员数量不足、编外“法官”、驻庭“法官”、“陪而不审”、“审而不议”等困扰司法审判工作的问题。
徐家新称，人民陪审员制度改革试点虽然获准延长一年时间，但改革试点工作仍然面临任务繁重、时间紧迫的压力。他强调，各试点法院要认真贯彻落实十二届全国人大常委会第二十七次会议作出的《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》，确保人民陪审员制度改革落地见效。
2017年4月27日，人民陪审员制度改革试点两年期满在即，全国人大常委会通过了《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）》，明确试点工作期延长至2018年5月。
如果以建国后的1951年《人民法院暂行组织条例》起算，人民陪审员制度已确立66年。2005年5月1日起正式实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》，是该制度历史上的第一部单行法律。
两年前的试点改革方案，意在使人民陪审员制度趋于大众化、平民化，破除“陪而不审”等现象。但试点实践在陪审员学历、选任机制、职权和义务所作出的具体规定上，遭遇新难题。
旧题：“陪而不审”
作为中国司法审判制度的组成部分，陪审员是一支庞大的队伍。最高人民法院公布的数据显示，在试点开始前的2014年，全国人民陪审员共约20.95万人，他们在2014年的参审案件达219.6万件，占一审普通程序案件的78.2%。
2005年施行的《决定》，明确了这一群体参审的职权范围。除不得担任审判长外，人民陪审员同法官有同等权利。在和法官组成合议庭审判案件时，其所占人数比例应当不少于三分之一。
按照《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，陪审员应年满23周岁、具备良好风评、身体健康、一般应当具有大学专科以上文化程度。
但在基层法院特别是不发达地区审判活动中，学历要求成“落地”难题
湖南省吉首大学法学与公共管理学院李智伟曾在对湖南湘西自治州人民陪审员制度实践进行考察、调查时发现，在基层法院的司法实践中，人民陪审员制度难体现“大众化”。该地区由于绝大部分大专以上学历的人员就业都集中到了机关、事业单位，所以陪审员队伍被“吃公家饭”的人员挤占现象严重。不仅如此，有些法院还存在将已退休法官选任为人民陪审员的情形。
李智伟还发现，在湘西自治州，“参而不审，合而不议”的现象也十分突出。
2014年，天津市第二中级人民法院的一份调研报告也佐证了上述观点。报告称：“有的法官和领导认为陪审员都是门外汉，陪审、合议只是为完成陪审率指标或者找人开庭凑个数、走过场，有的法官主要为完成陪审率指标、减轻办案负担才申请陪审员。”
曾任法官的资深法律工作者刘仕毕分析，还有些陪审员“陪而不审”，或因自己不是专业人士，在具体案件上依附法官意见。此外，他还指出，陪审员大多有自己的本职工作，能够经常来法院的只有十几个，变成“专职陪审员”。
他告诉界面新闻，目前基层法院里存在两种陪审员：一是把陪审员当职业法官来用；二是把陪审员当“吃瓜群众”来用。为了弥补法官的短缺，基层法院往往用陪审员凑足合议庭。“因为三个法官凑一个合议庭，对大多数基层法院来说，是做不到的。”
改革破题
为完善人民陪审员制度，经最高法院院长周强提请全国人大常委会作出决定，2015年4月28日，最高人民法院和司法部正式在10个省（区、市）的50个法院启动人民陪审员改革试点工作。
2015年5月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《方案》），最高人民法院和司法部联合印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》 (以下简称 《实施办法》) 。
《方案》和《实施办法》对此前的《决定》作出具体规定，陪审员选任的年龄限制由年满23周岁改为年满28周岁；学历要求改为一般具有高中以上文化学历，但是农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。
陪审员身份也被作出具体限制：人民代表大会常务委员会组成人员，公检法司工作人员和执业律师不能担任人民陪审员，同时应当注意吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例。
《方案》在完善人民陪审员选任程序上要求，基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，建立人民陪审员候选人信息库。
《方案》和《实施办法》还扩大了人民陪审员参审范围，要求涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。
可以看到，两年前的改革措施，剑指人民陪审员突出难题。
比如所涉的提高年龄下限和降低学历要求，司法部副部长郝赤勇曾表示，《人民陪审员制度改革试点方案》对人民陪审员的选任条件特别是任职年龄和文化程度作了适当调整，旨在提高人民陪审员的社会阅历，拓宽人民陪审员选任范围，提高人民陪审员的公信度。
而“随机抽选”模式，被认为意在打破固化模式。同时，试点方案也在禁止性规定上规避陪审员“吃公饭”问题。
试点方案“落地”难
公开数据显示，按照试点方案规定，2014年4月底，全国50家试点法院按要求完成人民陪审员选任工作，新选任人民陪审员9673人，人民陪审员总数达到13322人，为法官员额数的4.3倍。
2016年6月30日，最高人民法院院长周强向全国人大常委会报告一年来人民陪审员制度改革试点工作情况时表示，陪审员选任应建立居民信息与人民陪审员信息共享机制，根据区域分布、人口数量、案件类型、专业特点等因素，探索建立分区域、分类别、分专业等相对灵活的随机抽选方式，进一步发挥专业人员在案件事实认定方面的积极作用。
但在具体试点工作中，“落地”问题仍十分突出。
陕西省安康学院单林波等等学者针对安康市汉滨区法院试点工作进行了考察。安康市汉滨区法院根据《方案》和《实施办法》的规定，从陪审员选任方式、大合议庭审理案件、“事实审”与“法律审”职权分离、“社区宣誓“仪式等进行了探索，取得试点成效。但问题也随之而来。
单林波等调研发现，在实践陪审员选任方式上，当地法院发现难以获得常住居民名单，在陪审员的选任中无法做到“海选式”随机抽取，而且由于工作生活的限制，部分被选中的陪审员无法正常参审，具体案件开庭前随机抽选陪审员也难以落实。
最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏也在《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）》的报告中阐述了类似问题：全面实行随机抽选难度较大且不尽合理，试点过程中人民陪审员候选人信息来源不畅、人民陪审员全面随机抽选成本过高、少数随机抽选的候选人参审积极性不高、积极要求担任陪审员的群众无法抽选成功以及难以随机抽选到具有医疗、建筑等专业知识的陪审员等问题。
事实审、法律审难区分
陪审员不再参审案件法律适用部分，是此前试点改革主要措施之一，亦起到了完善制度作用。
有媒体认为，在事实认定中，人民陪审员充分发挥了富有社会阅历、了解社情民意的优势。比如，分家析产的案件中，陪审员会主动把地方风俗告诉法官，法官就可以进行参考。
但沈德咏在上述报告中介绍，目前在试点工作中，对探索事实审和法律审分离的做法，在专家学者和人大代表中仍存在较大争议，如何区分某一案件中的事实认定和法律适用问题还有待进一步研究。
2017年4月25日，全国人大常委会分组审议《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）》时，部分委员也有不同声音。
“试点前，无论是人民法院组织法还是三大诉讼法都规定人民陪审员与法官有同等权力，没有‘事实审’‘法律审’的问题。”全国人大常委会委员韩晓武表示，实际工作中“事实审”与“法律审”往往并不容易划分，法律也没有明确规定。
“以一起受贿案件为例，认定这个国家工作人员有没有受贿，包含谋取利益的事实和收受财物的事实两部分，但事实问题的认定同时涉及到法律规定和司法解释，以此判断这个行为是不是属于受贿。”北京市第二中级人民法院法官杨子良曾向媒体表示。
在参审案件法律适用问题上，中国政法大学法学院副院长何兵分析，陪审制度的基础是让人民参与法律的修订，参与对规则的判断。“大陆法系的参审制，陪审员参与事实审和法律审，可以避免法官垄断法律的裁判权，事实上更优于英美法系的陪审制度。”
他认为，最高法说明中提及的问题都涉及到了陪审员制度的核心。
“要充分发挥陪审员制度的作用，需要对陪审员随机挑选，陪审人数上要压倒法官，还需要当庭判决，否则会留下各方干预陪审员的可能。”何兵告诉界面新闻。
年龄提高下限也有争议。最高人民法院副院长李少平表示，提高年龄要求，主要是考虑到人民陪审员参审案件应当具有一定的社会阅历和生活经验，能够广泛吸收和代表社情民意，提高年龄要求有利于更好地发挥陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势。
中国政法大学教授施鹏鹏则向界面新闻表示，对陪审员的年龄限制提高为28周岁缺乏学理依据，有悖陪审制的基础价值。
此外，他认为，《实施办法》中对人民陪审员任期、保障、培训和退出机制的规定，也存在着职业化的倾向。
“人民陪审制度改革不能单独隔离开来推进，要有社会的配合。”刘仕毕说。
