作者：闫坤
Sayings
用无人机送快递，种树，甚至表白，这些奇奇怪怪的无人机应用近几年层出不穷。在民用无人机愈发火爆的当下，一段无人机在高空偶遇战斗机的视频，却倏然掀起了人们对于加强无人机监管的热烈讨论。
我们只顾盯着无人机又玩出了什么新花样，却忘记停下脚步想想无人机行业存在的问题。无人机该由谁来管？有没有统一的飞行标准？飞手需要经过培训吗？是时候把这些问题拿出来探讨了。
深深会在这篇文章中，与你一同探讨当下民用无人机所面临的监管之困。
“精灵3”又“火”了，但是它的生产者大疆并不开心。10月28日，一段“‘精灵3’在500米高空偶遇战斗机”的视频，在网上大范围流传后，新一轮关于加强无人机监管的声音，再次甚嚣尘上。
几乎与此同时，北京军区空军司令部发布了《关于重申无人驾驶航空器飞行计划申请的函》，要求无论任何地点、任何时间组织无人机驾驶航空器飞行，必须预先提出申请，经批准后方可实施。
而后的11月18日，空军新闻发言人申进科通报了一起发生在河北涿州某部直升机训练时发生的“黑飞”问题……11月的无人机新闻，似乎全都是中国空军和无人机之间的“纠葛”。
但在深圳，第十七届高交会期间，深圳的无人机依然火爆非常。一片光鲜之下，似乎只有无人机的广阔应用和巨大的市场潜力显现了出来。两个极端场景，折射的则是这个行业令人担忧的状况：近似于无的监管和火爆发展的行业。
“我们都在同一条船上”
大疆创新科技有限公司的公关总监王帆应该是最早知道大疆的明星产品“精灵3”遇到战斗机的人之一。
视频上传当天，他就看到了视频，当时他心里想的是：“求求你们，不要再惹事了。”
“我们从零开始培育的这个行业，从一开始我们就知道这个行业存在一定的特殊性。”王帆说，我们希望我们的产品对社会而言是有用的，而不是添麻烦。
业内人士预计，目前深圳就有200家左右无人机相关企业，但是其中有研发能力的不足2成。大量只是做集成的无人机企业，技术水平参差不齐，无人机产品也相差甚远，恶性竞争苗头已显，给行业发展带来隐患。
但是遗憾的是，从法律层面中国目前并没有一个明确的归口管理部门，来负责无人机的管理工作。
从空域上讲，全国的空域都属于“国务院、中央军委空中交通管制委员会”（简称“国家空管委”）管理。国家空管委是国务院议事协调机构之一，具体工作由总参谋部作战部承担。
而中国民航局作为主管民用航空事业的国家局，对民用无人机的管理，从某种意义上讲，也是名正言顺。从2005年开始，民航局也颁布了如《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》《民用无人机空中交通管理办法》等多个文件，试图把民用无人机纳入民航管理之下。
“在民用无人机领域，民航、军方、警方，甚至城管都想把无人机纳入自己的管理。”一位不愿具名的业内专家向深深介绍，“但是到目前为止，并没有明确到底归属哪个部门。”
在2015年10月召开的第十六届北京国际航空展上，北京航空航天大学航空法律和标准研究所所长、国家空管法规标准研究中心副主任刘浩在接受《中国经济周刊》采访时透露，无人机部际联席工作机制已经建立，参与单位至少有23家，常设办事机构放在国家空管委，将很快召开无人机部际联席工作会议，明确各监管机构所应承担的职责。
“为了整个社会能够顺利接纳这个行业，正常的监管是必要的。”王帆告诉深深，“在这个方面我们都在一条船上。”
标准缺失掣肘监管
缺乏行业标准，让无人机几乎成为一个没有门槛的行业。要对一个没有标准的行业，实施有效监管，难度可想而知。
高交会期间，世界无人机系统协会主席Peter Blyenburgh 在接受《21世纪经济报道》采访时也表示，中国无人机向世界顶尖水平提升，“最重要的是让要整个行业明白参与行业标准制定的重要性”。同时他也承认，目前无论在中国还是在全球，无人机领域都没有一个统一的规范标准。
在2015年6月到8月，中国（深圳）无人机产业联盟经过筹备和讨论，陆续发布了从《民用无人机系统通用标准》《单旋翼直升无人机系统通用标准》，到《公共安全无人机系统通用标准》等七部无人机标准。
“我们准备先申请深圳地方标准，然后是国家标准，最后将标准推向国际，成为国际标准，为中国的无人机产业占领国际市场奠定好的基础。”中国（深圳）无人机产业联盟秘书长杨金才说。
而在官方层面，一些细分市场的无人机行业标准也正在加紧制定中，例如农业植保无人机领域。“农业部已经在研究制定农业植保无人机的相关标准。”参与标准制定的深圳农业植保无人机企业，深圳高科新农技术有限公司总经理助理吴义元告诉深深。
作为无人机行业巨头，在无人机行业标准、政策上，大疆肯定不会无动于衷。“我们今年8月已经聘请了精于无人机诉讼的律师布兰登·舒尔曼作为我们的全球副总裁，主要负责政策和法律事务。”王帆说，“在相关法规的制定和出台过程中，大疆不会缺席。”
有消息显示，大疆已经被邀请加入美国FAA民用无人机注册工作组(UAS Registration Task Force)，将帮助美国制定民用无人机注册和使用规章。
不过就整个行业而言，一套有法律效力的行业标准仍然亟待制定。这也是对无人机实现有效监管的重要的条件之一。
其实不管是无人机厂商，还是无人机消费者，他们都知道，没有正常监管的无人机行业，一定不是一个能够持续健康发展的行业。但是遗憾的是，不管是无人机标准、无人机法规，还是无人机飞手培训……从任何一个维度上看，要实现对无人机飞行的常态化管理，我们都还有很长的路要走。
“U Cloud”能堪大任吗？
2015年9月中旬，在深圳召开的第三届AOPA飞训展上，中国航空器拥有者及驾驶员协会（简称中国AOPA）正式宣布，一个名为“U Cloud（优云）”的无人机监管系统已经上线，预计2016年开始正式运行。
根据国家民航局飞行标准司通用飞行标准处处长陈广承的介绍，该系统以云计算为基础，可以覆盖1500米以下所有无人机飞行器的低空监测。
该系统目前主要针对的是重量在7~25公斤，飞行高度在150米以下的无人机，可以监控无人机飞行时的所有动作变化，包括航迹、高度、速度、位置、飞行任务，以及飞手等信息。
监控到数据之后，系统会根据数据进行相关的预警，提醒飞手注意事项。而根据这些数据，监管部门可以开发出针对安保、预警、避让等不同场景的应用平台。
“U Cloud”有两个版本，一个是普通用户版，另外一个是警察版，无人机接入这个监管系统之后便无需自己申请飞行计划。
高交会期间，中国AOPA秘书长张峰进一步表示，“U cloud”系统是一套基于SIM卡的平台，类似于SIM卡追踪管理，未来所有无人机上都需要装一个SIM卡或类似装置，“AOPA正在空军和民航局的支持下推进‘U cloud’项目。”
但是一个难以回避的问题是，目前该系统仍处于自愿接入阶段。网友实测也显示，目前只有数家无人机公司的少量无人机接入。这个数据相对于80万架的无人机保有量而言，显然是微不足道的，该系统究竟能起到多大的监管作用，仍然不得而知。
从深深得到的消息来看，目前已有迹象表明，未来该系统上线后有可能会强制要求无人机公司接入。不过具体的时间，以及接入方式仍待观察。
几乎与张峰在高交会上介绍“U-cloud”同时，11月18日，大疆在北美和欧洲推出了一套新的无人机飞行安全系统——Geospatial Environment Online（GEO），正在逐步推广中。
GEO有了更多功能，能够让很多原本在禁飞区内，比如机场、监狱、发电站等，经过官方批准顺利起飞。操作者在后台身份验证之后会解锁原有限制，系统会为大疆无人机用户实时提供有关所在区域的飞行限制和安全提示等信息。“我们希望全球的用户能够意识到自己操作无人机飞行时的责任，也更清楚哪里能飞，哪里不能飞。”王帆说。
无人机培训硝烟已起
要求对无人机飞行注册制管理，首先面临的问题是哪些人有注册飞行的资质。这就面临着无人机飞行资质的两种争论。
一种观点认为，无人机行业要实现普及，必然不能设置过高的门槛。“无人机拍照就像单反相机拍照一样，你能要求每个使用单反相机的人都去考一个证吗？”无人机研究专家、西北工业大学深圳研究院副院长杨金铭是反对对无人机进行证照管理的专家之一。
也有相反的观点。“无人机的技术含量、危险程度都不能与相机相提并论，对无人机进行证照管理是必要的。”北京航空航天大学教授、中国AOPA专业委员会委员陈铭说。
2013年，民航部门出台了《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，要求重量小于等于7公斤的微型无人机，飞行范围在目视视距内半径500米、相对高度低于120米范围内，无须证照管理，但应尽可能避免遥控飞机进入过高空域；重量等指标高于上述标准的无人机以及飞入复杂空域内的，驾驶员需纳入行业协会甚至民航局的监管。
随后2014年4月，国家民航局把无人机驾驶员资质及训练质量管理交给中国航空器拥有者及驾驶员协会（中国AOPA）负责，这也是我国首次对无人机驾驶员的资质培训提出要求。
中国AOPA的数据显示，截止到2015年9月18日，中国AOPA颁发无人机驾驶员合格证的学员共1009人。其中固定翼157人，直升机123人，多旋翼724人，飞艇5人。
在深圳，目前只有一家中国AOPA授权的无人机培训机构——中科大智无人机教育培训公司。“在深圳，持照的无人机飞手大约有100人左右。”中科大智总裁刘跃平对深深表示，“由于无人机应用越来越多，包括消防、交警等操作无人机，在理论上都需要持照，因此未来的培训需求也将非常庞大。”在深圳，无人机飞行执照培训，分多旋翼、单旋翼等不同层次，价格从1.2万到2.3万不等。
而除了民航局外，国家体育总局下属的中国航空运动协会（简称“ASFC”），也在推进航空模型驾驶员的培训及考试。据悉，上海地方政府已经与上海市航空车辆模型协会（ASFC下属协会）联合，制定针对小型无人机的管理暂行规定和考试办法；上海市航空车辆模型协会也正在开发与“U Cloud”类似的无人机管理平台。
有消息称，ASFC和AOPA两个协会正在争夺7公斤以下小型无人机的管理权。
由于目前归口管理部门未定，执法部门尚未大规模开展无人机方面的执法活动，是否有“驾驶证”对无人机飞行而言，还“没那么重要”。这也是造成目前无人机“黑飞”成风的原因之一。
他山之石
在美国，美国联邦航空管理局（即FAA）是无人机的主管机构。FAA是美国运输部下属负责民用航空管理的机构，和欧洲航空安全局（EASA）同为世界上主要的航空器适航证颁发者。
由于是一个新生事物，在美国同样尚没有完善的无人机管理法律法规，但是FAA的一些探索，仍然值得作为“他山之石”，以资借鉴。
据外媒11月24日报道，因圣诞临近，忧心即将到来的狂欢，FAA向白宫提交了一项议案，希望能够让新的无人机监管法案在圣诞节前实施。
根据该议案，250克以上（掉下来足以伤人）的无人机都将会被纳入监管当中，除非飞行的距离不超过300英尺（约90米）。另外，FAA无人机工作小组还建议每位无人机所有者免费领取一个注册号，为自己注册一个无人机飞行员的执照。
无人机持有者需要提交名字、电子邮箱、电话号码、序列号等信息。13岁以上都可以自助领取，13岁以下通过监护人领取。这样就把对无人机的追踪，转变成对注册者的追踪，不管使用者有多少架无人机，都可以实现追踪和监控。
同时该申请只需要在网上进行，除非特别要求书面证明，不然拿到的只有数字证书。虽然申请人不需要参加飞行测试或培训，但他们必须要签署一些关于安全和飞行教育的规定文件。但是对于没有注册的无人机的处罚，FAA并没有明确，只是表示会采取“明确、合适”的手段。
在日本，自2015年4月下旬，日本首相官邸屋顶发现带有核辐射标志的小型无人机后，日本自民党随后启动制定无人机飞行法案草案的工作。
2015年9月《无人机管制法案》在参议院被通过成立，法案规定，未经许可禁止在影响航空安全，人口、住宅集中的上空，集会、展览会等人员密集的上空飞行，否则将面临巨额罚款。
现在我们可以看出，其实就全世界而言，在无人机监管领域还没有成熟的政策、办法，这对中国的无人机产业而言，则是一个巨大的机遇。
段志勇在接受媒体采访时曾透露，中国的《无人机运营管理办法》今年年底有望出台。这部管理办法对无人机监管会有怎样的规定，我们尚不得而知。我们唯一明确的是，监管是为了这个行业更好地发展。
“发明飞行器只是其一，制造飞行器也只是其二，真正重要的是我们能够获得从天空俯瞰的权利。”美国哲学家和社会学家刘易斯·芒福德如是说。
