西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心 甘犁 何青
受此次新冠肺炎疫情影响，我国社会经济秩序都受到巨大冲击，很多企业都面临较大的经营危机。即使能平稳度过此次疫情，要恢复元气可能也需要一段时间。疫情不仅对居民就业和收入有短期的影响，中长期的影响也不可忽视。
宏观层面上，政府正在采取很多措施，缓解疫情对社会经济的影响，比如调节供应平抑物价、投放货币增加流动性、减税降费缓解企业经营困难、努力保住就业岗位等。这些措施对鼓励和支持防疫工作，将会起到重要作用，但对低收入个人和家庭的支持可能还不够。
我们认为，政府还需要出台规模更大、更精细的财政刺激政策。建议对受此次疫情影响较大的低收入群体，给予一次性的现金补贴，既可立竿见影地帮助这些人群度过难关，维护社会稳定，也有助于稳定消费，避免落入总需求下降、就业减少、收入下降的恶性连环。
不建议再出台全面的个税减免政策
全面减免个税政策发挥作用的空间非常有限，还可能导致本已吃紧的财政收入雪上加霜。上一轮个税改革已经大幅减轻居民个税负担，受疫情影响较大的中、低收入群体本身不需缴纳个税或者只需缴纳较少个税。加之个税是累进税率，本身对经济波动有一定的适应性，当收入减少时，适应较低的税率或者不交税。
2019年全面实施的新一轮个税改革，将居民工薪、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项所得合并计征，免征额提高到年收入6万。根据我们测算，实际有70%左右取得综合所得的纳税人不需缴纳个税。对于需要缴税的群体，59%收入在6-9.6万之间，应纳所得额的边际税率为3%，年纳税总额在1080元以下，平均年纳税额为436元，实际税负并不高。
在个人所得税方面，可以考虑通过精准定向的个税减免、调整预扣缴策略等措施，鼓励居民参与防疫、降低个体工商户经营负担、缓解居民流动性。2月3日，湖北省出台对防疫一线工作者取得的临时型性补助免税、对个体工商户经营所得减免个税等政策。这对鼓励和支持防疫工作，帮助小微企业度过难关都是非常及时和必要的。
对于以劳务报酬所得、稿酬所得为主的灵活就业、自由职业等群体，可以允许纳税人或扣缴义务人申请暂不进行个税预扣缴，在年终汇算清缴时进行办理。在实际征管中，劳务报酬和稿酬所得并不是像工薪所得一样进行累计预扣，而是按次参照预扣缴税率表进行预扣，这导致预扣缴税款额度可能远超过应纳税额，年终汇算清缴时退税的情况。
以每月获得1次5000元劳务报酬的情况为例，年总收入为6万元，实际不需缴纳个税。而每月预扣缴的税款为800元，实际年预缴税总额为9600元。在正常时期，这800元/月的预缴税款对纳税人可能影响不大。但如果受疫情冲击导致收入非常不稳定，暂停办理这笔超额的预缴税款对居民就非常有帮助了。
建议发行防疫专项国债来补贴低收入群体
总的来看，需要出台更精准定向的财政支出政策，对受此次疫情影响较大的收入较低、负担较重的群体给与更大力度的一次性现金转移支付。由于低收入群体边际消费倾向更高，对低收入群体大规模的转移支付将直接转化为大规模的消费，加上乘数效应，对整个经济体而言也是强力的刺激。
这有助于提振全社会信心，帮助社会经济尽快恢复活力。虽然传统的经济学观点认为，由于消费者在各期平滑消费，一次性的收入增加对消费促进作用非常有限。但在收入受到冲击导致居民存在较大流动性约束的时候，给予一次性补贴，可以有效缓解流动性约束，进而促进消费。还有助于增加居民对政府保民生能力的信心，减少预防性储蓄增加消费。此外，此时通过这笔“雪中送碳”的定向补贴，可以拉近老百姓和政府的距离，增强向心力，为社会经济复苏营造良好的氛围。
采用一次性补贴的方式刺激经济或缓解外部冲击带来的影响，在国际上并不少见。例如美国2001年为应对互联网泡沫破灭以及2008年为刺激经济，都对收入较低的居民发放了300美元或600美元的一次性补贴。
具体而言，我们建议充分利用个税改革后建立起来的居民收入和支出的申报核实体系，对未能享受个税专项附加扣除政策红利，且年收入在6万元以下的群体，对其教育、医疗、住房和赡养支出按照一定比例给予一次性的定向补贴。该政策直接瞄准低收入群体中教育、医疗、住房、养老等民生支出负担较重群体，这部分群体受疫情的影响相对较大，也相对公平，可切实提高人民群众获得感。
为便于实施，支出额的认定可与现行个税专项附加扣除政策的认定标准一致。例如，子女教育以一个月1000元的标准认定，赡养老人的独生子女按照每月2000元标准认定。有个税收入和支出申报核实系统的支持，这项政策落实起来将不存在太大难度。如果将补贴额度按照认定支出负担额度的10%进行设定，人均补贴额度接近1620元，对于疫情冲击的家庭来说是一笔不小的额外收入。
据我们估计，受惠人口规模将达1.76亿，补贴总额接近2860亿元。这2860亿元的一次性补贴，不仅仅使得1.76亿低收入群体生活得到改善，还将直接转化为2000亿的消费，考虑消费乘数效应，总共带来近4000亿元的经济增长，相当于2019年GDP总量的0.4个百分点。
除对收入较低、民生支出负担较重的群体发放一次性补贴外，还建议对受此次疫情冲击较大的两类重点人群，给与更大力度的额外补助，帮助他们渡过难关。
一类是受疫情直接影响的人群。前面谈到的湖北仅对防疫一线工作者取得的临时型性补助免税是远远不够。对他们应该要有专项的补贴和奖励。还有一个问题就是这次因为医疗资源全面倾向于新冠病毒，导致很多其他病人没有得到及时救护，所以对大病医疗的救助还需要加大。
另一类是未纳入政府正式保障制度范围的低保、特困户边缘群体。对已经纳入国家正式保障体系的低保户、特困户，从政府收到的保障性收入并不会受到影响。但对于未纳入正式保障范围内的边缘群体，他们就业和收入稳定性都比较差，在疫情冲击下，他们的基本生活可能存在更大困难，需要更大力度的补贴支持。
当然，这些政策的实施需要较大的财力支持，中央政府可以通过发国债的方式来解决资金来源。因为这些减税和补贴都是临时性，通过国债来对冲成本是可行的。
根据央行数据，2019年底我国政府债余额37.37万亿元，相当于2019年GDP余额的37.7%。这与其他主要经济体相比，均处于较低水平。2018年，美国政府债务占GDP比重为106%，日本政府债务占GDP的比重高达222%，德国政府的债务占GDP的比重为68.3%，法国政府的债务占GDP的比重为122%，印度政府债务占GDP的比重为69.8%，都比中国要高得多。
因此，通过发放3000亿元左右的防疫专项国债来对低收入群体定向发放一次性补贴，不论是保民生，还是稳增长，都是有效可行的。
