文|园区荟 陈晨
在互联网时代，一大批第三产业新贵成为很多城市追捧的对象。在很多城市急着“去制造业”的时候，上海在尝试走一条不同的路径。
先进制造业不缺“地皮”
近日，上海接连发布了《上海市低效工业用地标准指南（2019版）》和《上海产业用地指南（2019版）》。
按照官方的表述，前者的出台意在推动存量低效用地“腾笼换鸟”，助力产业优产增效；后者的出台意在鼓励发展经济效益好、资源消耗低、环境友好型的优质产业项目，限制和淘汰高消耗低产出的粗放型产业项目，推进产业结构优化升级，助力产业高质量发展。
可见上海这个老牌一线城市，对于制造业发展相当重视，且思路清晰。
讨论上海的产业发展，首先要回顾一下往昔。进入21世纪以来，很多地区将发展制造业看做不思进取、保守和落后的代名词。上海作为中国近代工业的发源地，其全新定位是建设国际化大都市。在这个国际化梦想的催化下，以“去制造业”为代表的声音曾经甚嚣尘上。甚至，对于上海到底要不要制造业，也曾经引起很大的争议。
上海汽车、钢铁、化工、船舶产业在全国制造业中处于领先地位。然而，从本世纪初开始，尤其是2008年全球金融危机以来，上海制造业的比重持续下滑。但全球金融危机的到来，让“去制造业”的论调迅速冷却——2008年全球金融危机导致以金融和服务为主导的全球性大都市都遭遇严重的经济衰退，从某种意义上也推动了很多国家和城市重新审视制造业在经济发展中的作用。
上海当然也意识到这一点。
事实表明，对上海来说，不论是雄心勃勃的“四个中心”建设还是高调打造全球科创中心，都需要制造业作为支撑。上海市委副书记、市长应勇近日在接受媒体采访时也着重强调，上海不能不要制造业，而是要发展先进制造业、高端制造业，先进制造业的比重不能低于25%。
这在上海近年来密集出台的政策中体现明显。
据园区荟（ID:chuangyi-icity）统计，近年来上海关于鼓励高端制造业的相关规划政策有十几项之多。其中，在《上海市制造业转型升级“十三五”规划》中，将改造提升传统优势制造业作为重点。在产业布局上，形成郊区集聚发展先进制造业，中心城区优先发展高附加值都市型工业和高端生产性服务业，形成“创新引领、带状分布、集群集聚”的产业空间布局。
在上海2018年初发布的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中，提出2020年上海城市建设用地总规模将控制在3185平方公里以内、2035年控制在3200平方公里以内。而到2015年末，上海城市建设用地规模已达3071平方公里，这意味着未来十几年，上海城市建设用地增量指标仅有100多平方公里。但根据《规划》，上海计划到2035年将工业仓储用地比例大幅压缩10%~15%。这意味着未来要至少释放400平方公里的建设用地指标。
城市的发展寸土寸金，对于企业最为关心的土地问题，上海曾明确表示“不会让一家先进制造业企业因为土地问题无法落地”。因此，在新增建设用地极为紧张的状况下，提高工业用地利用绩效成为必然。
园区荟（ID:chuangyi-icity）梳理发现，上海在这方面的措施体现在两方面：一方面通过在土地出让时实行全生命周期管理方式，提高土地集约、节约利用；另一方面则通过城市更新等方式，调整土地结构，盘活存量用地特别是工业仓储用地，释放建设用地指标。
针对土地集约利用，早在5年前，上海就出台全国首份最严的“产业负面清单”，用落后产能的“减”，实现高端制造的“加”。与2011年相比，2018年上海规上工业单位增加值能耗累计下降34.9%，单位能源消费的经济产出提升53.6%。
在负面清单加持下，近几年上海腾出低效用地4万余亩。仅在2018年，上海完成低效建设用地减量15.2平方公里，工业园区单位土地产值提高至74.5亿元/平方公里左右。
近日出台的2019版指南提出了四类低效工业用地类型：“淘汰类”产业和“关停并转”范围的工业用地、闲置工业用地、开发效率低下的工业用地、土地综合产出效率低下的工业用地。在管理机制方面，涵盖了差别化综合施策、土地用途管制、信用管理、多途径处置等内容。
针对通过城市更新的方式盘活存量用地，近年来，上海对老旧厂房的更新改造案例很多，如位于静安区的综合性创意产业园“800秀”、位于黄浦区的时尚创意园“8号桥”，在改造后都焕发了新的活力和生机，土地价值也得到了体现。
事实上，上海的“先进制造业不缺地皮”承诺，在近三年的地块出让上已经体现出来。
统计显示，上海市有约27%的建设用地为工业用地，在近三年新出让的地块中，工业用地面积约占30%，在主要的土地类别中占比最高。比较典型的案例是，2018年10月17日，特斯拉（上海）有限公司以9.73亿元拿下上海临港装备产业区Q01-05地块864885平方米（合计1297.32亩）工业用地。此外，上汽大众MEB工厂、积塔半导体生产线等一批重大产业项目也陆续开工建设。
2018年上海土地出让面积（按类型分布）
据了解，为了实现工业用地的高效利用，上海市在土地出让年限上做了严格区分：除特斯拉、百事、上汽等行业龙头享有50年产权以外，多数土地出让年限都仅为20年，并按企业经营状况确定后续续期，以此提升工业用地产出效益。
产业园区对上海的重要性
上海市高端制造业主要包括电子产品造、汽车生产、石油加工、精品钢材以及生物医药等行业。早在2016年，上述产业已经占据上海工业总产值的七成。
可以说，产业园区是上海高端制造业的主要载体。
目前，上海市高端制造业已具备一定的规模，上海已经有300多个工业园区，比如上海松江工业区、新浜工业区、上海电气自动化工业科技园以及上海宝山科技园等，这些工业园区已成为我国主要的高新技术产业的发展基地。
据统计，2016年上海产业园区实现工业总产值约2.7万亿元，占全市工业总产值的80%，其中工业总产值超千亿的开发区有7个，亿元以上规模企业超过2400家。2017年上海工业区单位土地工业总产值达到67.4亿元／平方公里（2010年为56亿元／平方公里），单位土地利税达到17.5亿元／平方公里（2010年为6.2亿元／平方公里）。
随着上海产业发展观念的更新，产业园的发展也在突破。最典型的案例是，随着张江及金桥工业园区定位提升至与五角场、花木同级的城市副中心，传统的工业园区概念或将逐步淡化。在初步规划中，两大区域均将出现高度达250米的地标性写字楼，极大突破了市场对工业园区的传统认知。
再来看上海的产业布局。2018年底，上海市政府发布了《上海市产业地图》，对各区的重点发展产业有详细的规划。
其中，以机器人、集成电路、航空、生物医药、新材料等高端制造产业为代表的战略新兴产业在上海各区产业规划中分布最广，在上海的分布密度和广度也最高。
《上海市产业地图》很好地体现了上海在产业用地和产业布局上对高端制造业和相关园区发展的力度之大。但园区荟（ID:chuangyi-icity）认为，上海高端制造业的发展也面临以下几个发展瓶颈：
1.高端装备供给能力不足，高端制造企业核心技术缺乏，核心部件依赖外部。
如芯片80％依靠进口，制造业技术空心化和自主品牌缺失问题凸显。
2.高端制造业高素质复合型人才严重不足。
一方面出现高端技术研发人オ向周边的江浙一带流失的现象，其原因在于近年来上海房价上升带来生活成本增加，以及政府债务、土地总量、单位能耗、人口控制“四个刚性”约束致使上海制造业出现“空心化”的风险。
另一方面，上海的高级技术工人短缺现象较为严重。表象是经济高速发展带来了高技能人才供不应求，深层原因是高校人才培养模式滞后于经济发展、社会价值评价体系中传统人才观念严重偏差等多种因素导致的。
3.工业用地总量受限。
正如前文提到的那样，上海规建设用地为3185平方公里，可供开发的增量土地仅61平方公里，不少项目难以获得用地指标。因此，上海工业用地总量已逼近“天花板”。此外，对于土地集约化运用，也存在土地二次开发的成本很高、难度大的困难。因此，尽管上海对产业工地出台了密集政策予以支持，但在极为有限的土地资源上做文章，依然是一件极为考验功力的事情。
来源|园区荟（ID:chuangyi-icity）
