文｜崔宇
观点摘要：
- 企业承包制本身是有不规范的做法，主要不是企业自身造成的，是大的市场经济环境不规范造成的。
- 对中国40年国有企业改革做出最大贡献的，不是政府，不是企业，是千千万万个下岗职工，他们为改革买单，为改革做出牺牲。
- 如果没有搞改制分流，我们的下岗职工不是2600万人，可能是3600万人。如果当时允许中央企业或者省属企业能更早地推行改制分流，可以避免更多的职工下岗。
- 郎顾之争对国企改革的最大影响是让产权制度改革戛然而止。十八大以后，中央提出混改，等于是重启产权制度改革，现在重启困难很大。当年朗顾之争带来的严重后果，至今没有消除。
- 国企改革进展迟缓，最大的阻力还不是政策性的，而是人们心里的恐惧。在这种心理下，不管制定什么政策改革都很难推进。
- 在目前国企改革迟缓的形势下，可以借鉴民营企业“利润共享”的经验，又有政策法律依据，先推行机制改革，倒逼体制改革。
从陕西汽车制造厂到国家国有资产管理局，从国家经贸委国企脱困办到国资委企业改革局，周放生见证了40年国企改革的风雨历程。如今，已经退休近十年的他依然心系国企改革，自筹资金拍摄了企业改革故事纪录电影《绝境求生》，讲述了国企上市公司“中核钛白”在托管经营、破产重整后实现成功转型的故事，为国企混改和治理僵尸企业提供了一个生动的范例。
近日，在参加了《绝境求生》媒体点映后，界面新闻对周放生进行了专访。作为国企改革的参与者和见证人，周放生对国企改革背后的人和故事如数家珍。在他看来，从放权让利到承包制，再到产权改革，无论是上层决策者还是一线改革者都承担了极大的风险和责任。目前国企改革之所以推进缓慢，原因在于观念的障碍和改革的恐惧。国企改革再出发，首先要做的就是解放思想，从激励机制改革入手，倒逼体制改革。
以下是专访实录，经过编辑整理，并经受访者审阅。
承包制是最好的时期
界面新闻：您曾经在国有企业、研究部门和政府机构工作，可以说见证了40年的国企改革，在1978年刚刚改革开放时，您所在的国企到底是怎样一种状态？改革是如何起步的？
周放生：我当时在陕西汽车制造厂工作，这是一个生产军品的“大三线”企业。计划经济下的企业是政府的附属物，实际上就是一个生产车间，人、财、物、产、供、销，都是政府说了算。我可以举一个非常形象的例子。我们企业生产厂房建好之后，设备开始安装，但是车间几百号人却没有厕所，也没人给我们解释。怎么办呢？施工企业留下的临建厕所，用席子围上，上面是露天的，弄几个木板，我们就在这样的环境下去方便。无冬历夏在野外方便是什么感觉可想而知！
开始我们还是用革命的豪情来克服这个困难，但时间长了实在难以忍受，厂里领导也觉得这个问题确实该解决。我们厂里账上是有资金的，但计划经济下打酱油的钱不能买醋，厂长没有权力动用这个资金。为了给我们修厕所，不得不给北京的部里打报告，终于才把厕所给修上。
我们这么重要的一个企业，厂长连修厕所的权力都没有，这就是计划经济的状态。这种企业能有活力吗？它是一个市场的主体吗？完全不是。当时所有的国有企业都这样。1978年农村改革启动之后，首先是四川的八家国企，还有福建的一些国企，纷纷提出要给企业放权让利，希望企业像农民一样也有自主权，把人财物产供销都还权于民，还权于企。这就是我们国企改革的原点和起点。
界面新闻：改革开放起步于农村的家庭联产承包责任制改革，为什么国有企业在上世纪80年代中期才开始实施承包制改革？
周放生：改革有一个过程，国企改革最开始是放权让利，就是企业能够有自主权、自主钱。但在放权让利过程中，政府仍然在控制，企业和政府之间的权责利关系还不稳定，今天放权，明天收权，企业对未来没有一个稳定预期。1984年就提出“承包制”了，周冠五带领下的首钢就提出要借鉴农村改革的逻辑实行承包制，所谓的“包字引进城”，基本做法是包死一个基数，然后确定上缴利润增长率。“交够国家的，留够企业的，剩下都是自己的”，这是最形象最典型的三句话。
承包制实施后，企业的自主权和员工的活力大大增加。此外，企业留存的技术改造资金、企业发展基金，也是自己说了算，只要有一个规划，政府同意就可以了，这极大地调动了企业广大干部员工的积极性。我在调研中很多国有企业老总都认为，四十年来企业承包制时期是国有企业效益提高最快、发展最快、员工积极性最高的时期。
界面新闻：80年代末时国有企业亏损总额大幅上升，当时发生了什么问题？“负盈不负亏”的承包制有什么缺陷？
周放生：承包制是在计划经济刚刚转型这个背景下产生的，确实还很不规范。比如说利税不分，一对一谈判，随意性很强。有些承包制是一年一谈，有些是三年一谈，像首钢一定就是七年，或者十年，再加上经营者也不稳定，所以承包制当时确实存在短期行为，就是企业不知道将来政策会不会变，就拼命产生利润，先分了再说，甚至有一些企业做假账。当时这些问题产生之后，就受到各方面的批评和质疑。
当时在政府和经济学界有两种观点，一种是承包制好得很，首钢是个模范典型，各地纷纷来参观学习经验；一种就是承包制糟得很，比如财政部就认为企业留下的钱本来是该上缴的。当时对首钢承包制的褒与贬是针锋相对的。当然，承包制也推动了外部环境的规范，比如尽快建立税收制度，把税和利分开，因为税是政府职能部门收的，而利是所有者收的，两个性质完全不同，可承包制对此却不加区分。
承包制一直伴随着争论在往前发展，在1995年停止。当时是什么背景？1993年十四届三中全会提出了建立现代企业制度，就是16字方针——“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。1994年7月《公司法》开始施行，公司要建立在税利分开的基础之上，所以就不能再搞承包制这种不规范的过渡行为了。但现在回过头来看，为什么国有企业老总到今天仍然说承包制是企业活力最好的时期。这是值得反思的。
承包制本身是有不规范的做法，但主要不是企业自身造成的，而是我们大的市场经济环境不规范造成的。承包制的灵魂是“利润共享”。可是由于当时我们认识的局限性，“泼脏水的同时把孩子也给泼掉了”。1995年企业承包制停止以后，灵魂丢了，企业的活力和效益都在下降，应该是国有企业在90年代末期全面陷入困境的一个重要原因。我的这种分析可能许多人并不同意，大家可以讨论。
下岗职工为改革做出巨大牺牲
界面新闻：我注意到您1998年任国家经贸委国有企业脱困办公室副主任，而1998-2000年恰好是国企三年“扭亏脱困”期间，当时也提出了“抓大放小”的改革，您能介绍一下当时脱困办公室成立的背景吗？
周放生：根据当时的统计数据，1997年全国国有大中型企业的亏损面将近40%，但实际数字估计应该有50%-60%。当时国有中小企业尤其是小企业，90%亏损。严重到什么程度，一个城市除了电力公司、邮电局、自来水厂还冒烟，剩下的生产制造型企业都不冒烟了。当时面对这么多亏损企业，国家根本没有能力解救。很多企业拖欠工资，亏损企业职工天天上访，造成社会的严重不稳定。
时任国务院总理朱镕基提出用三年时间实现国有企业脱困，有两个目标，一是基本实现脱困，二是建立现代企业制度。这件事情总得有一个部门具体组织，朱镕基就把这个任务交给了当时的国家经贸委，经贸委就临时成立了一个办公室，叫国有企业脱困工作办公室。
界面新闻：您认为当时有没有更好的办法来克服大面积的下岗现象？
周放生：这个问题让我心情非常沉重。当时国企改革有三个杀手锏：债转股、政策性破产和下岗分流。当时国企确实人浮于事，所以提出要减员增效。当时下岗是有指标的，各级企业的老总都得执行上级的任务指标。这是一个非常痛苦的过程，而且矛盾也非常尖锐。
下岗是分阶段的，先进再就业中心发生活费，然后进行转岗的培训。出了再就业中心就自谋生路了。但脱离了大工业以后，大多数人什么技能都没有，除了有体力，什么都不会干。当时的状况非常悲惨。我一直认为，对中国40年国有企业改革做出最大贡献的，不是政府，不是企业，而是千千万万个下岗职工，他们为改革买单，为改革做出牺牲。
当时各地政府和企业都在思考有没有比这更好的办法，减少下岗职工。浙江就提出了“改制分流”。什么叫改制分流？就是一些中小型国企，将职工补偿金转换成企业股份，职工成为企业股东，这个过程中管理层持股是最多的，他们甚至还要自己掏钱来持有多数股份。
简单地说，改制分流实现了两个置换，一个是产权置换，国企变成员工持股的民企，企业性质变了后，政府和企业的无限责任关系就脱开了。第二个是身份置换，员工拿到身份补偿金后，职工跟企业重新签订劳动合同，他们不再是国企职工身份，成为合同制的员工。企业和职工的无限责任关系也脱开了。这时职工有双重身份，一个是员工身份，一个是股东身份。浙江首先做的这个探索，使企业死里逃生。
下岗分流跟改制分流的区别在哪里？我举个形象的例子，比如泰坦尼克号要沉了，下岗分流就是给每个乘客发一个救生衣，自己跳海往岸上游，能不能游到岸上，那是你自己的命运。改制分流是从泰坦尼克号上放下舢板，乘客都被安置在舢板上，船长就是原来车间主任，带着大家划船逃生，你该干什么还干什么，大家一起舢板逃生，存活的可能性显然更高。
当时改制分流是有争论的，例如拿国有资产去支付改革成本，这是不是侵犯国有资产的权益、造成国有资产流失？作为国家经贸委脱困办的工作人员，我们在各地调研，看到了地方、企业的这种创造，觉得改制分流是比下岗分流更好的办法。我们不干预，更不指责，我们去总结经验，为政策制定做准备。
改革者面临巨大的压力和风险
界面新闻：面对争论，当时脱困办做了哪些具体工作？
周放生：我们毕竟是中央机关主管部门的工作人员，在国家经贸委没有文件的情况下，怎么表态？这其实是有很大风险的。我们就组织经验交流会，第一次是在浙江湖州召开的，把各地经贸委负责改革的副主任都请来，让做得好的企业介绍改制分流经验。我们还请了当时山东诸城市委书记陈光，也就是鼎鼎大名的“陈卖光”。虽然我们没有下文件，但出面组织了这种交流，实际上我们的态度已经体现了。当然，这种会议是不公开的，不允许任何记者参加。
在柳州开交流会的时候，新华社、人民日报、光明日报等驻广西记者站的记者都来了，他们上午听了两个发言，觉得这个改革挺新鲜的，想继续听。我就跟他们说是闭门会议，你们不能听，后来就硬让地方政府把这些记者拉走旅游了。当时对改制分流的认识是不一致的，有些人可能反对这种做法，如果记者写个负面性的内参，那就有可能扼杀改革。我们得保护改革者，所以当时采取了这样一种闭门会议的方式。直到2002年11月，国家经贸委、财政部等八个部门出台了859号文《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，改制分流才“合法化”。
界面新闻：当时改革者到底面临怎样的压力和风险？
周放生：我可以讲一个关于林左鸣的故事，他今年刚刚卸任中国航空工业集团公司董事长。1998年林左鸣从成都发动机厂厂长任上调到沈阳黎明厂（现沈阳黎明航空发动机集团有限责任公司）当厂长。黎明厂当时有两三万职工，严重亏损，开不出工资。林左鸣到了黎明厂之后，就陷入了汪洋大海，职工把他团团围住，要工作，要工资。
当时黎明厂的下岗指标是几千人，他们一边在坚持生产，一边还要去动员职工下岗。这是全世界最难的工作。林左鸣作为黎明厂的一把手，非常痛苦。当时沈阳市已经开始改制分流了，沈阳市经贸委已经下了文件，他就请示航空集团公司要求改制分流。
但集团方面说中央没有文件，不能乱动，你要乱动，就要承担责任。于是林左鸣就到沈阳市经贸委问能不能执行他们的文件，沈阳市经贸委说不行，这个文件是针对沈阳市地方企业的，你是中央企业，这个文件不适合你们。当时林左鸣面临两难，后来他下决心要做这件事，在黎明厂组织了十几个服务型企业做改制分流。
我那时正好去黎明厂调研，林左鸣就问我的态度。我当时跟他说中央确实没有文件，我们还在调研和制定政策的过程中，但是各地方都是这么做的，效果都不错。我个人是支持的，但你跟我要文件我没有。
林左鸣后来跟我们讲，当时他已经做好了坐牢的准备，因为这种改革没有领导批准，没有政策支持，很可能触犯国有资产流失罪。可以想象当时的改革者有多悲壮。正是这些改革者巨大的勇气和责任担当，国企改革才一步一步走到今天。
当时全国改制分流的中小企业有几十万个，县一级80％-90%的企业都改制分流了，地市一级也有60％-70%，因为没有精确统计，我估计涉及到上千万职工。如果没有改制分流，我们的下岗职工不是2600万人，可能是3600万人。如果当时允许中央企业或者省属企业能更早地推行改制分流，会避免更多的职工下岗。
郎顾之争让产权改革陷入停滞
界面新闻：有观点认为改制分流可能会导致国有资产流失，这也引发了2004年关于国有资产流失的郎顾之争。这场争论是不是导致国企改革陷入阶段性停滞的原因之一？
周放生：国企改革成本应该由国有资本承担，这是正当的、合理的。这种做法本身不存在国有资产流失问题。我相信顾雏军案子最后会有公正的审判。
2004年8月左右，郎咸平指责顾雏军、张瑞敏和李东升等企业家侵吞国有资产，拨动了老百姓的民粹主义神经。郎咸平是借这几个人来攻击整个国企改革，彻底否定国企改革。当时就招致了张维迎、周其仁和张文魁等经济学家的反击。我当时也写了一篇驳斥郎咸平的文章《产权制度改革：不可改变的方向》。我认为郎咸平对国企改革的指责本质上是错误的。国企改制分流中当然会有问题，是改革中的问题，是非主流问题。正确的视角是，如果企业不改制会怎么样？看似不会产生流失，但会有上千万职工下岗，很有可能带来国有资产的彻底流失，企业资不抵债了，还有什么国有资产？
这个争论给中央造成了很大的压力。当时国资委等部门组织了十个调查组，每个调查组由一个副部长级的领导带队，一个调查组去两个省调研，我当时也跟了一个组，一起到下面调研。我们这十个组回到北京以后汇总的情况是大多数改制企业是规范和比较规范的，符合地方政府的政策和改革的流程。少数企业确实有不规范行为，这里面有一部分是腐败，改制企业的老总，利用改革机会，隐秘资产、转移资产，甚至是低价评估等等，这些行为是存在的，但是少数和极少数。这么大的改革不可避免，是必须付出的改革成本，当然违规的当事人要受到处分。郎咸平是攻其一点不及其余，只见树木，不见森林。
这个内部报告并没有向社会公布，当时社会舆论无法改变，逼着国资委在2004年底做了一个政策的调整，就是把大型国企的MBO（Management Buy-Outs，管理层收购）叫停了。我当时就认为，管理层收购本身是一个中性词，它没有错误，收购过程当中是不是规范才是我们应该解决的，把这个行为给停了，那意味着前一时期的管理层收购做得都有问题了。我认为这是政府被逼得没办法了，以此来平息社会舆论。
郎顾之争对国企改革的最大影响是国企产权制度改革戛然而止。十八大以后，中央提出混改，等于是重启产权制度改革，但现在启动起来困难很大。“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，大家心有余悸，万一又被扣帽子怎么办？当年朗顾之争带来的严重后果，至今没有消除。
界面新闻：2003年国务院国资委成立以后，在哪些层面上做了改革？
周放生：国资委成立之后，虽然产权制度改革停了，但也还是做了大量的工作，第一是建立了一套监管体系，第二是董事会建设。虽然从公司法一出台，国企就尝试过成立董事会，但在这之前的董事会成员跟经理班子高度重合，自己领导自己，而国资委建立的董事会是外部董事多于内部董事，这样就逐渐产生了一种制衡。
国资委把相当一部分权利让渡给董事会，由董事会去做重大决策，不是国资委的官员直接替企业做重大决策。这是一个非常重大的制度变革。经过十年多的努力，央企集团公司层面大部分都成立了董事会，这也为进一步放权让利做了组织结构层面的准备。
国企改革最大的阻力是人们的心里恐惧
界面新闻：目前开展的混合所有制和之前的产权改革是一脉相承的吗？垄断央企适合混合所有制改革吗？
周放生：混合所有制的核心就是产权制度改革，跟过去是一脉相承的，只是现在更加规范化、更加多样性，但现在混改仍然有巨大的障碍和争论。
国企改革进展迟缓，最大的阻力不是政策性的，而是人们心里的恐惧。国资委官员恐惧，怕批准了承担责任。国企老总恐惧，也怕承担责任。民营企业也恐惧，参加混改后自己的权益能不能保障？资金能不能有效发挥？持股的员工也是一样，如果体制机制不变，效益不好，那投入的钱怎么收回？所以大家都有恐惧心理。这种心理不管制定什么政策都很难推行。
垄断央企本身不适合混改，但也不是绝对不能做。比如中国联通在上市公司这个层面可以做混改，但集团公司层面现在做起来困难比较大。除了少数垄断、公益和军工企业，绝大多数央企都可以做，这个才是我们推动混改的重点。
界面新闻：您近几年一直在主张“共享股改”或“利润共享”，这是不是在产权改革受阻碍情况下的一种权宜方案？
周放生：首先它不是权宜之计。国务院国资委2008年139号文《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，这个文件我参与了起草，文件中明确“符合条件的企业可以实行利润奖励”，就是允许把利润的一部分拿出来奖励职工。这就是利润共享制。
2010年退休以后，我在民企调研中发现了一片蓝海，大量民企在轰轰烈烈地实行“利润共享”。这是一个激励机制改革。在目前国企改革迟缓的形势下，我们可以借鉴民营企业“利润共享”的经验，也有政策法律依据，先在央企、国企推行机制改革，然后倒逼体制改革，这可能更适合当前国企改革的现状。
如果员工共享增量利润，他就必须把企业做好，让利润增长。在这个过程中，一方面职工通过分红有了钱，另一方面在利润增长的基础上再推进混改，指责国有资产流失的基础就不存在了。
我曾经跟一些主管改革官员就这个问题交换过意见。他给我提的问题，如果“利润共享”在国有独资公司做，没有股份的员工分红分的是谁的钱？分的是不是国有资本的利益？怎么能这么做呢？这涉及到一个根本问题，企业的利润和价值是谁创造的？
我认为企业的利润和价值既有资本带来的，也有劳动创造的。资本是死的，需要劳动去激活它，两者缺一不可，所以按资分红和按劳分红相结合是合理的，员工在国有资本增值的基础上分享增量利润，分的不是国有资本的利益，而是员工自己创造的利润。这种简单易行立马见效的改革措施，之所以在国企推起来困难，是因为存在巨大的思想障碍，所以我们需要进一步的解放思想。
我们有一个非常成功的现实案例。中国邮政速递物流公司（EMS）2016年开始推行众创众享工程（利润共享），结果每年利润增长30%，很多营业部在没有增加任何投入的情况下扭亏为盈，在国有资本增值的基础上，员工收入也增加了。这完全是机制改革的作用。国有独资公司的体制并没动。这是一种收益权改革，不是所有权改革。
界面新闻：最后一个问题，经过了40年的改革开放，您认为国企改革该如何再出发？
周放生：我认为就是全面严格执行十八大和十八届三中全会已经明确的国企改革的政策和目标。中央历次全会提出和制定的国企改革政策方向和纲领已经很清楚了，现在是落实的问题。
最重要的是破除观念上的障碍和心里的恐惧。现在恐惧感是自上而下的，导致在制定政策时就放不开、不开明。比如，员工持股改革已经搞了二十年几十万家，现在全国才十多个企业搞两年试点，总结经验教训，然后才扩大。这个速度太慢了。思想不解放，这是最大的问题。
要给改革者提供宽松的容错环境，应当明确改革者在改革过程中只要没有利用改革之机贪腐一律免责。不然的话，动不动就扣国有资产流失的帽子，要追究责任有一百个理由。谁还敢干？不作为的背后是不敢作为，明确一律免责，才能要求人们参与改革。
