编者按：日前，央行行长易纲在G30国际银行业研讨会发言时提出考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。10月15日，国资委发言人彭华岗对此也表示，中国的国有企业改革思路和目标与“竞争中性”原则一致。“竞争中性”由此成为热点话题。何为“竞争中性”？中国是否应该引入以及该如何引入？本文作者从该词的本源含义出发，提出了一些跟当下讨论的重心不太一样的看法。
（作者宋彪，系中国人民大学法学院副教授。文章仅代表个人观点。）
竞争中性（competitive neutrality）一词源自上世纪90年代澳大利亚。其时澳政府为提振经济，委托新威尔士大学希尔默（Hilmer）教授牵头调研1974年贸易活动法第IV部分的实施障碍，并提出改革建议。由于第IV部分规定竞争规则，调研报告遂取名“国家竞争政策”报告，简称Hilmer报告。依照报告建议，澳联邦与各州、地区政府联合签署《竞争原则协议》、《行为准则协议》与《实施国家竞争政策及相关改革的协议》等三个文件，同意修改第IV部分，将所有从事商业性活动的企业和个人纳入调整范围。
第IV部分修改前，澳洲一些政府企业豁免适用该法，在税费、监管、债务担保、贷款利率、成本核算、经营绩效、破产等方面也存在优势，部分自然垄断企业还兼营竞争性业务。为此，Hilmer报告提出消除政府企业竞争优势原则，即政府企业不能依靠其产权享有竞争优势，传统市场已经享有的优势须在引入竞争1年内消除（neutralize），未消除前不得进入新市场。这些原则被《竞争原则协议》吸收，成为指导竞争中性实践的核心思想。
但究竟何为竞争中性？前述文件未给出答案。《竞争原则协议》第3条专门规定竞争中性，也仅仅指向目的与范围，即“消除政府企业在重大经济活动中因产权因素造成的资源配置扭曲”。何谓“政府企业”、“重大经济活动”，文件语焉不详，各州、地区在实践中采取差异化处理。可以说，竞争中性意在构建公平竞争环境，但如何落地，则要视时局、社会要求、政府认知、制度安排、实施机制等要素而定。
为实现竞争中性目的，澳着手重构竞争与监管立法。Hilmer报告专门探讨“附加政策因素”，将监管、公共垄断、开放关键设备、垄断定价、竞争中性等问题，与第IV部分“限制贸易行为”一并讨论，实现竞争与监管制度协同改革；国家竞争委员会发布立法审查工作指南，通过“把关”（gatekeeping）机制评估立法对竞争的影响。为督促州地落实，竞争中性政策设计出定期汇报、定期评估、机构重组、行动指南等制度，还采取竞争拨款（competitive payments）方式刺激地方推进改革，分享竞争改革红利。其间，澳政府专门设立竞争中性投诉办公室，负责调查“不中性案件”，办公室通过个案处理，动态引导竞争中性实践。
依托缜密设计，澳对政府企业实行类型化改革：其一，对重要公共贸易企业（PTE）和公共金融企业（PFE）实行公司化改造以及税收、债务、监管中性调整，对政府部门重要商业活动实施全成本定价。其二，对公共垄断和自然垄断实行结构调整和准入体制改革。Hilmer报告指出，竞争中性不直接针对公共垄断和自然垄断，私有化也不是消除公有产权竞争优势的最优方式，因为改革还要“符合公共利益”要求。倘使政府允许私人企业提供劣质服务，违背公共利益要求，这也不符合竞争中性原则。
竞争中性政策在澳实施10年多，极大提升澳在OECD成员国的排位，引起国际关注。2012年，OECD竞争委员会与工作组秘书处共同形成《竞争中性：维持国有与私人企业公平竞争的环境》，将竞争中性政策归纳为8大要素（国有企业组织合理化、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购），并与OECD《国有企业治理准则指南》衔接，向成员国推广。在此前后，若干国家举行TPP（跨太平洋伙伴关系协定）谈判，拟将竞争中性原则列入协定内容，后因美国总统特朗普反对而搁浅。
与大多数国家一样，中国政策语境中没有竞争中性概念，而以“公平竞争”、“一视同仁”、“地位平等”等概念代之。40年来，中国坚持“对内搞活、对外开放”方针，构建多种所有制企业齐头并进、多足鼎立格局。国有企业先后实施承包制、股份制、“抓大放小”布局调整、分类化改革等政策，促进经营市场化、监管科学化、效益社会化。同时，私营、外资、集体等非国有企业通过准入放松、行政便利化、税费优惠等政策红利，成为参与国企改革、培育社会主义市场经济的生力军。40年来，国家积极营造公平竞争环境，制定反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法，加强“放管服”、审批、财税等改革，出台公平竞争审查准则，构建准入前国民待遇加负面清单、反倾销、反补贴等涉外公平竞争制度。目前，央企除了涉及国计民生领域外，在税收、信贷、监管、采购等领域并无特殊政策，而且坚持人民主体地位，以公共利益为要，其经营方针已超越“竞争中性”基本要求。
中国是处于初级阶段的社会主义国家，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。《宪法》规定国有经济主导地位，鼓励、支持和帮助集体经济发展、引导非公经济发展。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年）明确“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。 各类产权界分均有立法安排，《物权法》也明确“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。这种制度安排符合中国国情和历史发展要求，由此构建的产权结构、市场体制、组织运行模式，必然富有中国特色，自带中国语境。因此，倡导“竞争中性”或者“所有制中性”应当立足国情，在宪法和国家发展战略框架下，探讨符合中国实践逻辑的国企改革和竞争秩序。
澳洲竞争中性既是观念革命，也是制度革命，还是体制机制革命。联邦与州、地区高度认可，呈现罕见的联邦合作主义（cooperative federalism）；新设联邦竞争委员会（NCC）统筹改革，优化竞争消费委员会落实监管，成立投诉办公室处理疑案，“三大机构”配合有力；各州地启动立法审查，开放关键设备，消除准入和监管壁垒；联邦定期评估绩效，竞争补助激励，严格年报制度，确保政策有序落地。
参照澳洲经验，中国可梳理国企分类改革、促进非公经济发展、竞争与产业规制、外商投资负面清单等政策，构建中国式“竞争中性”制度体系，明确国企与非国企竞争性合作关系（competitive cooperation），细化关键行业领域改革路线图，深化国企改革的透明度、渗透力和普惠性。
OECD归纳的竞争中性8大要素，提炼了澳洲实践精华，试图解决国企存在的竞争优势：公司化指向国企单一产权，成本确认（全成本定价）指向国企交叉补贴（cross subsidization），商业回报率指向国企亏损经营，公共服务指向国企特殊使命，税收中性指向国企优惠税负，监管中性指向国企“管办不分”，债务中性指向国企债务政府担保（政府信用），政府采购指向国企采购优先。
这些要素依照“头疼医头”思路开药方，并未检视国企运转背景，也未考虑政策实施体制与机制，要素间难免存在冲突，譬如公共服务义务蕴含的公益性与商业回报率蕴含的商业性很难兼容。而且，各国产业结构不同，国企功能与地位不同，单一规则很难照顾到国家间的差异性。
澳洲推行竞争中性时，赋予州地政策选择权，对国企分类改革留有余地，譬如允许电信业保留垂直一体化结构，以利于国际竞争；无替代方案对国家产生纯粹公共收益时，可以保留现行立法。这种灵活性彰显出澳洲维系联邦体制与国家利益的改革立场，值得反思借鉴。中国倘使引入“竞争中性”规则，可以甄选缺口要素（譬如全成本定价、政府采购透明度），还可以结合国情在立法审查、公共产品价格管制、关键设备开放等领域下功夫。
