经中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过，近日，国务院办公厅印发了《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
“十三五”医改规划提出，“要在分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管等5项制度建设上取得新突破”，“综合监管”首次被予以特别强调。
中国人民大学医改研究中心主任王虎峰日前撰文道，十八届五中全会以来，党和政府确定了健康中国战略，这对医疗卫生工作提出了更新更高的要求，是一个全方位的布局和新的工作模式转型。综合监管制度作为推进医改的五项基本制度之一，充分说明了建立全行业综合监管制度的重要性。
《指导意见》中提出，我国医疗卫生行业监管要从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单项监管转向综合协同监管，从主要运用行政手段转向统筹运用行政、法律、经济和信息等多种手段，提高监管能力和水平，为实施健康中国战略、全方位全周期保障人民健康提供有力支撑。
中国社科院公共政策研究中心副主任杜创表示，实现全行业监管是医疗卫生界长期以来的呼声，它实际上是以前计划经济时代的一个遗留问题。
过去公立医院的举办主体多样，一部分公立医院由卫生行政部门主管主办，一部分由卫生以外的部门主办，比如民政部门、教育部门。另外企业主办的医院，则由这些国有企业主管部门如石油部、化工部来监管。杜创回顾，“那个时候的特点是谁办的医院，谁来监管。”医疗卫生监管长期以来处于“管办不分”的状态。
随着医改深入推进，教育部门、国有企业等主办的医院，逐渐实现管办分开。但目前卫生行政部门自身仍主办大量医院，且同时实行医院监管职权，管办分开尚未真正实现。
杜创认为，要实现医疗卫生全行业监管，前提是要做到管办分开，另外，体制机制上要做一些比较深入的改革。
医疗卫生行业综合监管，是医疗卫生治理体系和治理能力现代化的重要内容。“实际上我们还没有建立起真正意义上的监管，”南开大学法学院副院长、教授宋华琳认为，监管指的是行政和其他主体在协同作用下去依法监管市场和社会，从而保护消费者和患者的福祉。传统卫生行政实际上不是行政监管，而是一种行政管控。
宋华琳解释，过去中国医疗机构主要是公立医院，属于事业单位，卫生行政部门监管医院主要是一种内部式上下级的命令控制，这种管理是一种科层式的管控。
“我国现在没有相应的立法，只有一个医疗机构管理条例”宋华琳认为，医疗卫生行业综合监管制度的改革与完善，需要在法律法规上进行全面的修订。
宋华琳指出，当前卫生行政部门既是主办方又是管理者，尚未真正做到政事分离。“只有政事分离、管办分开才能有真正的监管。”
此外，《指导意见》强调医疗卫生监管要从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，提出优化医疗卫生服务要素准入，对医疗服务质量和安全、医疗卫生机构运行、公共卫生服务、医疗卫生从业人员、医疗卫生服务行业秩序以及健康产业等医疗活动的全过程加强监管。
杜创分析，对医疗卫生行为进行事前事中事后全过程监管，涉及怎样建立一个机制的问题。具体来说，由同一家机构来做全过程监管，其优点是便于协调。一个机构同时负责事前与事后监管，秉承谁审批谁负责的原则，监管机构在事前准入阶段会非常谨慎，但过于严格的准入标准也带来民营医院遭遇“玻璃门”这种现象存在。
是否应该事前和事后由同一个机构来监管，是值得深入探讨的话题。据杜创调研发现，有地区正在做一些尝试，将事前准入和事后监管分开，事后监管仍由卫生行政部门负责，事前准入则由专门负责审批准入的行政审批局主导。“把事前和事后监管分开，这样有可能促成放开市场准入的效果。”
从事前监管重心转入到事中事后监管，怎么样实现这种转变？杜创指出，这些问题政策文件并没有明确，还需要去探索。
此外，《指导意见》提出医疗卫生行业监管体制改革总体目标，到2020年，建立职责明确、分工协作、科学有效的综合监管制度，健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的多元化综合监管体系，形成专业高效、统一规范、文明公正的卫生健康执法监督队伍，实现医疗卫生行业综合监管法治化、规范化、常态化。杜创认为，实现医疗卫生监管的转变，不仅涉及理念转换，这背后一些体制的问题也需要去解决。
