自《环境影响评价法》施行以来，作为规划或建设项目的前置性审批条件，环评被视为从源头上预防和控制环境污染的“阀门”。然而，即便是在2015年元旦施行“史上最严环保法”以后，“未批先建”现象仍屡见不鲜。
2018年2月27日，环保部宣传教育司司长、新闻发言人刘友宾就环评制度改革指出，近期，环保部采取了一系列举措，“进一步加强源头预防，推动高质量发展和绿色发展。”
环保部发函称，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起两年内未被发现的，环保部门不予行政处罚。有舆论认为此举可能会纵容“未批先建”违法行为。
环保部也就此表态：对“未批先建”行为“发现一起，查处一起，坚决打击，绝不姑息。”针对热议问题，环保部称，明确未批先建有关法律问题，严格执行《行政处罚法》第二十九条规定，即“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”，坚持依法行政。
如何遏制“未批先建”现象？专家认为，需要加强违企业的信息公开，同时保障民间参与渠道的畅通。
2015年2月，中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视情况时指出，该部存在的问题主要在建设项目环境影响评价方面：未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在，环评服务市场“红顶中介”现象突出，环评机构资质审批存在“花钱办证”情况，把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间等。
2016年3月7日，在十二届全国人大三次会议的记者会上，当时的环保部部长陈吉宁就此表态，要坚决查处一批未批先建、擅自变更的环评违法行为，要把违法企业纳入诚信“黑名单”，把情节恶劣的企业移交司法。“彻底解决环评“红顶中介”问题，决不允许卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱。”
2014年12月，国务院办公厅下发了通知，要求各地于2016年底前完成全面清理违法违规建设项目任务。之后一年半的时间里，各地清理违法违规建设项目进展缓慢。2016年5月，环保部办公厅为此下发加急文件——《关于进一步做好环保违法违规建设项目清理工作的通知》，要求各地须在2016年5月底前完成排查任务，敲定项目基数。
根据环保部公开的信息，截至2016年7月底，全国共排查发现违法违规建设项目62.4万个。
“这么大量的违法违规建设项目被清理出来，反映出过往环评管理和环境监管的重大疏漏，未批先建、批建不符、未验先投等环评违法违规现象突出。”陈丽说。
陈丽是广州绿网环境保护服务中心（简称“广州绿网”）的工作人员，2016年，她所在的机构对全国范围内的违建项目信息进行了调研分析，她也参与其中。“广州绿网”2016年发布的报告指出，62.4 万个违建项目，或没有环评，或没有通过环评验收，或与环评审批不符。其数量之庞大，“相当于过去5年全国环评年均审批量的1.5 倍”；“单看工业项目清理数量，平均每7.6个工业企业法人对应1个违建项目。”
公众环境研究中心主任马军认为，“未批先建”现象之所以突出，是因为违法的收益所得高于违法成本，“前面有利益的诱惑，后面是比较低的违法成本。”他讲道，对于企业来讲，一旦在市场上看到商机，早一天建设项目、生产、投放到市场，就有更大的成功机会。也因此，投资商、企业往往希望加速这个过程。而环评环节耗时较长，会拖慢进程。另一方面，一直以来可以“先上车后补票”，违法企业最后出一些罚款了事。
根据2003年颁布的《环评法》，建设项目环评未批先建的，由环保行政管理部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。
可以限期补办环评手续且法律责任轻微，为众多建设项目未批先建创造了法律空间。多家高校环境法学相关研究部门于2016年5月联合发布的《新〈环保法〉实施情况评估报告》曾披露“未批先建”补环评问题。这份报告显示，在各省级环保部门公布的209个“未批先建”环评违法项目中，仅有32%的项目未准许补办手续。
2015年1月1日起施行的新《环保法》强化了环评的地位和作用，废除了“限期补办手续”的法律条款，且对于“未批先建”等违法行为的处罚标准也大幅提高。
刘友宾近日表示，近期，环保部在持续深化环评制度改革方面采取了一系列举措。环保部通过开展环评文件技术复核，抽查了26个省(区、市)200余家环评机构的470多份环评文件，发现了一批质量较差环评文件，将依法依规对相关环评机构予以处罚并公开曝光。2017年，各级环保部门共对存在问题的162家环评机构进行了处罚和行政处理。下一步，环保部将把环评文件抽查复核常态化，扎扎实实地把环评质量提上来。
刘友宾还表示，环保部对“未批先建”行为一直保持高压态势，发现一起，查处一起，坚决打击，绝不姑息。特别是近年来，结合去产能政策和强化督查行动，清理处罚了一大批“未批先建”项目。
对于上述“高压态势”，中国政法大学公共决策研究中心副主任、律师王振宇有所感受。
“现在你去投诉（未批先建），我觉得比以前要好多了。”王振宇说，他最近代理的一个案子中，当事人2016年起先后向县、市、省环保部门及华北督查中心举报某企业未批先建。“刚开始县里不查，举报到上面以后，真的去查了，要求他们停工。”
个别大项目因未批先建等原因被驳回似乎也传递了积极信号。
2月12日，环保部将山东菏泽民用机场建设项目环境影响评价报告书退回，同时明令该项目在环评获批前不得开工建设，原因是该项目环评未批已开工建设。2月23日，由广西壮族自治区百色市水利局报送的“广西桂西北治旱百色水库灌区环境影响报告书”被环保部驳回，原因是项目部分补水管、施工道路、灌溉设施和灌片位于自然保护区内。《法制日报》就此发表文章称，“环保部一个月驳回两个大项目环评报告书，充分说明环评的刚性约束不容淡化。”
“这在以往很少见。”北京市义派律师事务所公益法律中心执行主任李恩泽表示， 尤其是2015年以前，大项目被驳回的情况很少见。自2015年新《环保法》实施以来，他明显感受到环保执法力度在增加。他认为，2017年北京雾霾的减少就是最好的说明。
“环保部的执法是比较严格的。但是中国那么大，不可能每一个案子都让环保部亲自去监督。省、市、县（审批的）小项目，环保部看不到。如果地方的环保部门也假装看不到，那就会导致违法行为增加。”李恩泽说。
新《环保法》因打击环境违法犯罪力度之大而被称为史上最严环保法。不过，即便是在最严环保法之下，“未批先建”行为仍无法杜绝。根据“广州绿网”梳理的数据，在上述提到的62.4 万个违建项目中，其中有1.2万多个项目是2015 年之后设立的。
2月22日，环保部发布了《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》。该函件称，新环保法和新环评法施行以来，有关建设单位“未批先建”违法行为的行政处罚，在法律适用、追溯期限及后续办理环境影响评价手续等方面，实践中存在不同争议。
函件中引发各方争议的一段文字是，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起两年内未被发现的，环保部门不予行政处罚。有环保领域人士认为此举有违常理，甚至可能会纵容“未批先建”违法行为。
李恩泽认为，根据新《环保法》和《新环评法》，“未批先建”属于违法行为，应该查处、罚款。而上述内容弱化了以前法律法规的效力，“让地方政府、企业找到了可趁之机。”
李恩泽说，地方环保机构受地方政府制约，对于地方政府主导的项目，地方环保部门往往感到为难。“原来法律明确规定，还可以理直气壮去执法，现在有了这个文件，地方环保部门更有理由看不见了。”
王振宇也认为，“两年内未发现不予处罚”的规定或将起到负向作用，“逼着企业仓促完工，更快地投入使用。”
“按照工作部署，环保部正在大力推行排污许可制，核发一个行业，清理一个行业，规范一个行业。进一步加大对建设项目监管力度，决不允许任何‘未批先建’项目游离于环境监管之外。”刘友宾说，即使“未批先建”违法行为两年内未被发现，对其关联的无证排放、超标排放、未履行“三同时”制度等环境违法行为也是严惩不贷，决不纵容。
据介绍，根据环保部上述函件，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。
王振宇认为，要杜绝未批先建现象，首先要提高环保部门的权力，使其具有威慑力；第二，对于企业违法违规建设的，要对相应的环保部门进行问责；第三，要保障民间参与渠道的畅通。
“如果渠道畅通，民众发现有未批先建，他就可以去举报，就不存在两年内发不发现的问题了。”王振宇说。
陈丽也表示，大量“未批先建”违法行为产生的根本原因主要是监管力度不足导致。提高监管力度，不但需要政府监管系统完善、人员配置的强化，更加离不开公众的监督。
“信息公开透明是公众监督的前提，我们希望在完善相应环评法的基础上，建立完善信息公开制度，以及设置合理信息公开法律责任，以更好的接受公众的监督。”陈丽说。
上述提到的环保部于2016年下发的《关于进一步做好环保违法违规建设项目清理工作的通知》，在明确各地排查期限的同时还要求，“将排查发现的环保违法违规建设项目逐一列出清单，做到不漏项，并于2016年6月10日前在省级环保部门网站公开排查信息。”
据长期关注信息公开问题的马军介绍，在上述清理行动中，环保部公布了40多万家违法企业信息，随后，他所在机构的APP“蔚蓝地图”将这些信息录入在内。
蔚蓝地图自2006年开始建设，收集了大量企业信息，广泛服务于绿色供应链，为很多品牌纳入了他们采购标准。马军介绍，一旦有品牌需要购买上述违法企业的产品，他们就会从蔚蓝地图中发现该企业的违法问题，显然，在这个过程中，企业需要对问题进行说明。
马军希望政府能持续公开违法企业信息。“把它公开出来，把企业违法违规和环境信用联系在一起，一旦企业违规，不仅环保部门会处罚。即便过两年没法处罚了，但是这不影响它的订单受到影响。”马军说。
同时，马军也强调了日常监管的重要性。他指出，在有些国家，企业可以在环评环节蒙混过关，但是日常监管是很严格的，相应的处罚也非常严厉。所以，企业没有太大的意愿去在环评上蒙混过关。相比之下，我们国家属于“严进宽出”。环评环节看似很严，但在监管环节却很宽。“这会导致企业想方设法在环评环节钻空子，后面就比较随意了。”因此马军建议，应在后续加强日常监管，提高企业的违法成本。
