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界面新闻编辑 | 刘海川
内蒙古自治区通辽市开鲁县5600亩土地承包争议事件近日引发广泛关注。2024年4月25日晚，界面新闻从承包户方面获悉，涉事土地目前已经开始耕种，当地政府不再干涉。同时，由于村委会决定启动诉讼程序，法院当日进行了庭前调解，但是双方未能达成协议。
“村委会准备起诉，政府和法院沟通后决定先进行庭前调解。我们也接受法院调解，但是要求（对方）遵守契约精神，恢复原来的土地承包合同。”一位涉事承包户告诉界面新闻，庭前调解时双方自说自话，观点没有交集，双胜村村委会还是坚持单方解约，不给补偿。
试点新增耕地高效利用
此前据“中国三农发布·聚焦三农”4月22日报道，2004年，张某柱等人承包了开鲁县建华镇双胜村5600亩土地，合同期限为30年，承包费用也已全部交清。今年春以来，建华镇和双胜村干部却要求他们每亩每年再交200元增补承包费，否则不能耕地播种，要收回土地。报道视频显示，涉事承包户和当地政府工作人员曾发生激烈言语冲突，当地警方也介入。
事件引发关注后，开鲁县连续发布3份通报进行回应。其中介绍，双胜村已同意采取诉讼方式主张权益，针对个别基层干部对待群众态度蛮横、言语粗鲁、工作方式严重不当的问题，建华镇党委副书记等3人被处分。
4月24日，开鲁县发布《关于近期网民关心关注问题调查情况的说明》，较为详细地解释了此次事件的来龙去脉。开鲁县表示，关于耕地收费，实际为该县新增耕地高效利用试点方案中针对新增加耕地采取的处置方式之一，即“完善合同、收取有偿使用费”，并不是对二轮延包已确权土地再进行收费。
通报介绍，2023年10月发布的《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（简称《意见》）明确，支持内蒙古探索开展新增耕地高效利用试点工作。开鲁县作为上级确定的新增耕地高效利用试点单位，依程序制定《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》，针对“国土三调”较“国土二调”新增加的耕地开展高效利用试点工作。
所谓“国土三调”，即第三次全国土地调查。调查自2017年起启动，至2021年8月，自然资源部公布第三次全国国土调查主要数据成果。中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明日前撰文介绍，根据“国土三调”数据，内蒙古自治区等5省区耕地净增加，其余省份耕地均净减少。内蒙古耕地由1.37亿亩增加到1.73亿亩，净增加约3500万亩。
陈明对界面新闻解释，“国土三调”之后北方5省区新增耕地是怎么来的，首先可能是“一调”“二调”时技术方面还不成熟，卫星分辨率、人工调查等不够精确，导致耕地出现遗漏，其次就是草地、林地、沙沼地等被改造、开垦成耕地，也占相当大一部分，这也是北方省份的普遍现象。
2024年4月3日，内蒙古日报报道，自治区党委和政府近日印发文件明确，今年选择10个旗县开展新增耕地高效利用试点。
通辽市政府3月28日发布《关于严格用地分类管控加强违法用地整治的通知》（简称《通知》）提出，“国土三调”前，违规违法开垦林地、草地、湿地、水利用地等其他地类形成的耕地，被“国土三调”调查变更为耕地的，原则上按照耕地管理。按照自治区农牧办〔2023〕18号文件要求，对于较大规模的单独新增地块，由发包方与承包方依法解除原林草地承包经营合同，并收回经营权，由集体经营或按耕地有偿发包；对于拱地头、平水坝、填沟渠等新增的过于分散、短期内无法整合使用的耕地，优先交由原承包户经营，发包方收取有偿使用费。
《通知》明确，经市政府研究，2024年将开鲁县作为全市新增耕地高效利用试点县，其他旗市区参照自治区相关政策按照耕地管理，并收取耕地承包费或收回集体经营。
开鲁县通报称，为维护社会稳定和承包经营关系稳定，开鲁县主要按两种情形分类处置：第一种是对拱地头、平水坝、填沟渠等新增的过于分散、短期内无法整合使用的耕地，优先交由原承包户经营，村集体收取有偿使用费。第二种是对较大规模的单独新增耕地地块，依据民法典第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。
土地承包合同“情势变更”？
“在土地承包合同上签字的张某柱只是主要代表人，因为涉事地块太大，当时养牛就达到1000多头，规模比较大，一个人根本做不了，我们是多人联合在一起共同承包，是联合了当地农户和南方的团队一起来做。”涉事承包户告诉界面新闻。
《开鲁县2021年度国土变更调查主要数据公报》显示，全县共有耕地401.03万亩，其中水浇地398.67万亩。此次事件中一位承包户告诉界面新闻，把承包地改造成水浇地的情况在当地很普遍，单是开鲁县就涉及180万亩，“开鲁县和我们有同样经历的不在少数，他们可能只是土地规模是小一些。”
开鲁县在通报中称，涉事地块还存在转租情况。“国土二调”显示，地块主要是林草地类，到“国土三调”时，由于多年私自开垦耕种，其中的4650亩地块被认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途。
对此，承包户认为，开鲁县政府的通报与全部事实多有不符。涉事地块改造多年来，早期当地政府并没有干涉，后在2020年和2021年曾提出草地不让种一年生的植被，可以种植苜蓿。但是，这两年，当地已经默认涉事地块播种粮食作物。“经过20多年投入，现在土地有了收益，转租出去也是我们经过改造，努力投入的结果，而且合同约定也允许转租。”“我们承包的土地原来是沙沼地，也就是盐碱地，按照国家规定，应该是‘谁投资，谁受益’。”承包户说。
针对双胜村委会欲引用民法典“情势变更”条款解决此事，承包户们表示，涉事地块承包合同并不符合该条规定。
4月26日，中国政法大学副教授蔡乐渭在经济观察报发文认为，开鲁县催收“增补承包费”于法无据。因为，承包方通过改良土地而新增耕地，并非民法典第533条所指的“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”，所谓情势变更情形并不存在。
陈明对界面新闻表示，对于“国土三调”认定的新增耕地，地方政府想通过变更合同增收承包费，试点方案一定要慎重，“不仅是考虑合理合法，还要考虑基层治理稳定问题。”增加的耕地并非都能增加承包费，比较大的地块还有可能通过协商谈判来解决，对于那些农户在自家承包地边缘开荒、拓展出来的土地，想增收承包费是不现实的，一家一户区去谈根本收不起来。
陈明认为，开鲁县事件从目前公开的情况看，就是管理者和承包者因价格没有谈拢而引发的冲突。新增耕地的形成是一个历史过程，这些土地怎么收费并无确定的法律规范可循，需要一个周延的方案和长期的协商过程去解决。“对于新增耕地如何确权、如何收费，从国家层面很难出台指导性的规范和文件，因为土地底数不明确，历史账目不清晰，所以需要试点先行，摸索解决方案。”陈明说。
对于此次事件后续处理进展，以及新增耕地高效利用试点情况，4月25日，开鲁县农牧局回应界面新闻称，相关情况由县委宣传部统一对外回应。开鲁县县委宣传部有关人士对界面新闻表示，针对网络上关注的问题，双胜村事件有些情况还在核实调查中，建议继续关注官方下一步通报。
“庭前调解不成功，法院尚未通知下一步怎么处理。今早镇长给我们电话，说是让我们自己和双胜村委会谈判，他们不参与。”4月26日，一位涉事承包户告诉界面新闻。
