【评论】国资划转充实社保基金仍有三个疑问待解

如何处理央地的基本养老保险政府责任的分工?如何处理国有资本划转与缴费率调整的关系?如何处理国有资本划转与养老保险制度改革的关系?

图片来源: 视觉中国

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长 郑春荣

2013年,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“划转部分国有资本充实社会保障基金”,但在操作中,国有资本是划向全国社会保障基金理事会,还是划向社会保险基金存在较大争议。全国社会保障基金的定位是关于养老保障的战略储备基金,以应对未来的老龄化高峰,换句话讲,该基金现在仍在储备期内,短期内不会使用。

另一方面,目前一些省份的基本养老保险基金收不抵支,部分省份即使在得到了大量的财政补贴之后仍收不抵支,而且由于基金支出压力较大,长期以来,养老保险费率在部分省份达到20%甚至更高,增加了企业的用工成本,严重制约了企业的竞争力,可能形成恶性循环。这次国有资本划转的第一大亮点就是:将国有资本及其收益用于当前燃眉之急的养老基金收支平衡,改变了国有资本划转到全国社会保障基金理事会而出现远水解不了近渴的局面。

这次国有资本划转的第二大亮点是实现了代际平衡和代际公平。一方面,经过几代人的奋斗,我国已经形成了巨额的国有资产,但国有资本及其收益在惠及民生方面,还做得不够;另一方面,上一代的退休人员在历史上没有缴纳过社保,其省下的资金都固化到国有资产中去了,此次改革的基本目标是将上一代攒下的部分国有资产用于弥补转轨时期因企业职工享受“视同缴费年限政策”形成的企业职工基本养老保险基金缺口,可谓是桥归桥、路归路,区分了各代人的责任和义务,也有利于为当代在岗职工减负。

尽管此次国有资本划转的方案意义重大、亮点很多,但也存一些细节问题有待明确。

首先,如何处理央地的基本养老保险政府责任的分工。

我国《社会保险法》规定,基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴。而法律没有明确由哪一层级政府承担基本养老保险的政府责任。在实际运行中,中央和省级政府承担了大部分的财政补贴。目前用国有资本属于全民所有、分级管理,那么划转时就存在一个操作问题,例如某市的国有资本划拨是全部上缴中央后统一弥补缺口,还是只用于弥补本省或本市的缺口。

在过去几十年的历史中,国有股权属曾发生过多次变动,有的央企变成了地方国企。同时,各级政府财政为支持所属国有企业的发展也曾进行过诸多投资,如果不考虑到各级地方政府的利益要求,统一上缴,不仅不合情理,而且将促使一些地方政府加快逆向选择步伐,将国有资产变现用于其他用途。

还有一个问题,就是此次划转比例统一为企业国有股权的10%。各省的国有企业数量及退休人员数量差异较大,同时国有资产的存量股权也存在较大差异。可能有的省份一方面退休老职工非常多,但另一方面国有企业的股权总额有限,这样省际间就存在较大的差异。

此外,目前省级财政每年对本省的基本养老保险基金进行了较大规模的财政补贴。现在有了国有资本划转的增量资金,基金的收支缺口有所缓解,今后中央和省级政府如何分配各自的财政补贴责任,还需要进一步明确。

第二,如何处理国有资本划转与缴费率调整的关系。

当前,全国各地的养老保险缴费率差异很大,高的省份企业缴费率高达20%,低的省份只有12%,原因就在于有些省份的退休老职工多,基金支付压力大,需要有较高的缴费率作为保证。当国有资本划转以后,基金的缴费率如何适度下调,需要进一步明确,避免出现某些省份看到全国统收统支国有资本收益,可能大幅下调养老保险缴费率,把支付压力抛给中央政府的情况。

第三,如何处理国有资本划转与养老保险制度改革的关系。

打个比方,养老保险制度改革犹如前线战场,国有资本划转像是后援部队。有了国有资本划转的增量资金,我国养老保险制度改革可以更加从容,但后援部队毕竟不是主力部队,不能高枕无忧。我国应对人口老龄高峰,仍应不断完善养老保险制度改革。世界上不存在十全十美的养老保险制度,英国、德国和日本等的养老保险制度已建立多年,但近20年仍然在不断调整和完善中。

我国的养老保险制度远未完善,例如对于长缴、多缴的激励力度不够,导致缴费者缺乏缴费积极性,逃缴、不缴和少缴现象普遍。随着网络发展,代驾司机、快递员、淘宝店主、滴滴司机等新型就业形式不断涌现,给社会保险缴费的征管带来诸多挑战,全员参保的难度越来越大。我国的养老金定期上调机制尚未建立,提高退休年龄的政策迟迟没有出台,这造成养老金支出存在较多不确定性,给中长期基金收支预测带来较大难题。总之,不能因国有资本划转政策的出台,而耽误养老保险制度改革的进程。

来源:界面新闻

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