记者 | 牛其昌
聚焦农村土地制度改革，涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等内容的土地管理法修正草案即将迎来二审。在一审草案的基础上，涉及“三块地”改革的相关细则有望进一步明确。
据新华社消息，2019年6月17日，十三届全国人大常委会第十一次会议6月25日至29日在北京举行，根据委员长会议建议，这次会议将审议《土地管理法》及《城镇房地产管理法》等多项修正草案。
2018年12月23日，《土地管理法修正案（草案）》首次提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。现行土地管理法自1986年公布以来，先后于1988年、1998年、2004年三次修改，此次修改系聚焦农村土地制度改革的第四次修改。
近年来，随着我国城镇化的快速推进，农村土地管理制度改革受到社会各界广泛关注，尤其是集体建设用地入市问题，更关系到土地供应格局的变化。自然资源部部长陆昊在向全国人大常委会作草案说明时表示，初次提请全国人大审议的一审草案共29条，主要内容关于土地征收、关于集体经营性建设用地入市、宅基地制度以及其他修改。
界面新闻记者注意到，在集体经营性建设用地入市方面，一审稿删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。
此外，现行《城市房地产管理法》关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，一审稿中新增加一句“法律另有规定的除外”，以此衔接土地管理法修改。也就是说，农村集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接进入建设用地市场。此举也被外界视为扫清了集体经营性建设用地入市的法律障碍。
中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员成立对界面新闻表示，现行《土地管理法》限制农民集体土地的自由流转，农村集体土地进入城市必须经过政府征收或征用，农民的土地发展权被严格限制。但随着近年来城镇化的高速发展，城市土地、房产等资产价格持续快速增长，农民的土地财产意识也日益觉醒，因为征地补偿所引发的利益纠纷和矛盾冲突也日趋激烈，不仅制约了我国新型城镇化的推进，而且已经成为了一个社会问题。
在此背景下，要求按市场机制补偿和集体土地直接入市的呼声不断高涨，征地补偿标准如何制定也成为社会关注的焦点。
2018年12月，自然资源部部长陆昊在向全国人大常委会作草案说明时强调，综合考虑我国城镇化的实际需求，兼顾不同省份经济社会发展的差异性，在征地补偿标准上将平均年产值倍数标准修改为综合地价标准，并授权省、自治区、直辖市制定公布；在征地范围上与经实践检验比较可行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，同时将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。在征地补偿标准、宅基地审批等直接关系农民利益的问题上只做加法、不做减法，确保法律修改方向正确。
对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示，在征地补偿上做加法就是要提高补偿标准、实现公平公正合理的补偿；在宅基地审批上做加法就是保障农民合理的宅基地用地需求、保障好农民的居住权益。
据统计，截至2018年12月，全国33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。“集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值，试点地区共获得入市收益178.1亿元。浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元。”陆昊表示。
值得一提的是，目前国有土地出让实行收支两条线管理，即土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。而集体土地入市后的收益如何分配，一审稿并未做相关规定，仍需进一步明确。
王小映说，在我国，土地征收是一种保障公共利益的建设用地取得方式，同时也是一种保障土地增值归公的制度安排，在大城市地区尤其如此。全面放开集体经营性建设用地入市，在大城市、特大城市等农地转用增值巨大且不同用途增值差距悬殊的地区，用什么手段调节好巨大的土地增值收益，将是一个问题。
从集体经营性建设用地入市的试点地区来看，多数地方政府也参与入市收益的分配，即集体经营性建设用地入市所获得的增值收益在政府、集体与个人三者之间进行分配。
对此，王小映进一步分析道，政府参与集体经营性建设用地入市收益的调节，是政府作为土地资源公共管理者其公共管理职能的重要体现，是政府公权力的一部分。规划管理、土地增值收益调节、市场监管，这些政府公权力是高于一切土地所有制和土地财产权的，是在行政全域内行使的权力，对集体土地不能例外，关键是公权力要对集体土地和国有土地实行同等对待。
界面新闻记者注意到，一审稿除了明确我国非农建设用地将不再“必须国有”外，还立足于缩小征地范围，防止随意、盲目侵占农民的土地利益，细化了征收农民集体所有土地的六种情形。其中包括因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等。而现行《土地管理法》则规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
王小映此前对界面新闻记者表示，公共利益的概念过于宽泛，从实践来看，主要是为了城市拓展、促进经济发展，各地都可以以公共利益的需要为名进行征地。一方面为政府取得土地预留了较大的自主操作空间，保障了城市建设用地，但另一方面，很容易造成地方政府无限制地滥用征地权。因此，有必要通过列举式明确哪些是属于公共利益的情形。
然而，尽管一审稿列举了六种征收农民集体所有土地的情形，但其中关于是否保留“成片开发”的表述一度引发争论。
自然资源部部长陆昊在向全国人大常委会作草案说明时表示，“成片开发”可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施 “成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。
曾出席一审稿审议的委员罗保铭认为，“成片开发”的表述在基层工作执行上有多种可能性，有可能为扩大土地征收范围留下一个口子。被征收者由于信息不对称、专业知识不够等很难充分保障自身权利，而政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义“成片开发中的公共利益”。
全国人大财政经济委员会委员蔡继明也认为“成片开发”方面存在问题。“我们可以想象一下，建一个住宅小区是成片开发，建一个开发区也是成片开发，建一个工业园区也是成片开发，但这些不属于公共利益。因此，土地管理法修正案草案用一个‘成片开发’偷换了公共利益概念，这是非常明显的。成片开发里到底有多少公共利益，至少要有一个定性的说法。如果没有的话，成片开发就不能作为征地理由。”
罗保铭对此建议，为了防止政府行使土地使用征收权出现偏差，在征地程序上应该明确设置公共利益审查、听证等一些机制来约束政府征地行为，以充分保障被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权，保证被征用土地合法合规。
“成片开发，其用地性质是综合性的，既有公益性用地，如道路基础设施用地，也有经营性的，如商品房用地。”王小映认为，从实际操作来看，保留“成片开发”有其必要性，此举有利于统一组织土地开发和配套建设，有利于在同地同价补偿的基础上保障土地增值收益归公，统筹协调各方土地经济关系。
